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El amanecer de Uzbekistán: la política exterior tras la desintegración de la Unión Soviética

1994. El presidente ruso, Boris Yeltsin, y el presidente de Uzbekistán, Islam Karimov, reunidos en Moscú.
1994. El presidente ruso, Boris Yeltsin, y el presidente de Uzbekistán, Islam Karimov, reunidos en Moscú. Fuente: Alexander Sentsov, Alexander Chumichev, TASS

A comienzos de la década de 1990, los cambios geopolíticos derivados del colapso de la Unión Soviética desencadenaron la reaparición de Asia Central como un actor relevante en el escenario internacional. Este renacimiento regional trajo consigo la resurgencia de un “Gran Juego” entre las principales potencias, un término empleado para describir la rivalidad entre los imperios Británico y Ruso por el dominio de Asia Central durante el siglo XIX.

En este escenario, la República de Uzbekistán emerge como un país que ha buscado consolidar una posición destacada a nivel regional y global mediante una política exterior compleja, caracterizada por su variabilidad e imprevisibilidad. Esta política se basa en el equilibrio entre las grandes potencias y los Estados vecinos. La relevancia de Uzbekistán como actor contemporáneo en las relaciones internacionales se debe tanto a sus particularidades internas como al contexto externo que se ha configurado desde el fin de la Guerra Fría. Ubicado en el corazón de Asia Central, Uzbekistán cuenta con fronteras comunes con todos los Estados postsoviéticos de la región, así como con Afganistán al sur. Esta posición geográfica privilegiada le convierte en una plataforma ideal para el despliegue de sus intereses, así como para servir como base para los objetivos estratégicos de los actores involucrados en este nuevo Gran Juego.

Claves de Uzbekistán en la región

No obstante, esta condición también ha supuesto una serie de condicionantes negativos. Uzbekistán carece de salida alguna al mar, lo que afecta negativamente al desarrollo de sus lazos comerciales con el mundo y a la exportación de las materias primas extraídas.. Esto supone una gran dificultad de diversificación de clientes y una dependencia hacia sus vecinos, incluida Rusia, que, si bien no es un vecino directo, sigue siendo un país con una amplia infraestructura de transporte de recursos energéticos.

A nivel demográfico, Uzbekistán es el país más poblado del Asia Central postsoviético y en comparación con otras repúblicas de la antigua Unión Soviética es relativamente homogénea en cuanto a la nacionalidad y etnia de su población: uzbekos (80%), rusos (5.5%) y tayikos (5%). Este hecho supuso una preocupación menor de las élites uzbekas al respecto de los grandes flujos migratorios que se produjeron tras el colapso del bloque soviético en 1991, e incluso motivando un menor interés por atraer a las numerosas minorías uzbekas presentes en Asia Central y Meridional, o utilizarlas como recurso en su proyección regional.

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A nivel económico, aunque Uzbekistán está clasificado como un país de “ingresos bajos” por el Banco Mundial, tiene suficiente músculo económico para mantener una adecuada defensa nacional y un desarrollo socioeconómico prolongado. Esto es debido principalmente a cuatro factores: una industrialización acelerada heredada del periodo soviético, una capacidad de atraer inversiones de capital extranjero, una importante riqueza en materias primas, y una política basada en gravar fuertemente sus exportaciones de algodón, gas natural y oro. Esta serie de factores contribuyeron a conservar su base de ingreso, y por consiguiente permitir un desarrollo superior al de muchos de los Estados próximos.

Respecto al sistema político, si bien las reformas adoptadas desde que el presidente Shavkat Mirziyoyev asumió el cargo en 2016 han llevado mejoras en algunas áreas como la libertad religiosa mediante la desregulación de restricciones, la transparencia gubernamental vía la creación de nuevos mecanismos en línea o una menor permisividad contra el trabajo forzado para la recolección de algodón, lo cierto es que Uzbekistán sigue siendo un Estado autoritario con pocas señales de democratización. Ningún partido de oposición opera legalmente. El poder legislativo y judicial sirven como instrumentos del poder ejecutivo, que inicia las reformas por decreto. Y los medios de comunicación siguen estando estrictamente controlados por las autoridades. 

Estas características han moldeado la actuación interna y externa del país.

Los primeros años de independencia (1991-1997)

Durante sus primeros pasos como Estado independiente, la política exterior de Uzbekistán estuvo fuertemente condicionada por sus conexiones bilaterales con Rusia. Estas conexiones, que abarcaban aspectos económicos, logísticos y sociales, se habían cimentado durante los años de sovietización y rusificación sistemáticas, dejando una huella que influyó en las relaciones mantenidas durante el inicio de la década. Además de estas conexiones, un factor crucial en los vínculos con Moscú durante este período fue la presencia de la antigua nomenklatura, que sorprendentemente emergió como la fuerza dominante en Uzbekistán tras la desintegración de la Unión Soviética y continuó viendo en Rusia al garante de la estabilidad y la seguridad en la región. Esta percepción no solo era compartida por las élites uzbekas, sino que también había esperanzas en toda Asia Central de recibir ayuda económica y política de Moscú.

En 1992, Uzbekistán mostró estar claramente interesado en mantener la presencia rusa en la región. Una decisión motivada ante el fortalecimiento de los movimientos islámicos en Asia Central, que chocaban con la concepción privada de la religión que tenían los nuevos Estados centroasiáticos y que derivaron en una escalada de tensiones entre la nomenklatura oficialista y los grupos opositores islámicos del vecino Tayikistán. Este conflicto desembocó finalmente en el estallido de una guerra civil, que representaba una amenaza tanto por la posibilidad de una propagación de las ideas islámicas en Uzbekistán como por la potencial extensión de las reivindicaciones territoriales tayikas de base étnica a ciudades uzbekas como Samarcanda o Bujara.

La preocupación por la extensión del conflicto al territorio uzbeko fue clave para que el presidente Islam Karimov buscara dar forma, en mayo de 1992, a la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC), también conocido como Pacto de Tashkent firmado entre Rusia, Armenia, Kazajstán, Kirguistán, Tayikistán y Uzbekistán, concebido en primera instancia con el objetivo de luchar contra el terrorismo y el crimen organizado. Además, durante este mismo mes, se establecieron las bases de las relaciones ruso-uzbekas en el que la cooperación militar era de gran importancia.

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Finalmente, en noviembre de 1992, las autoridades de Moscú y Tashkent intervinieron militarmente para empujar a las partes hacia el cese de las hostilidades y la negociación de un acuerdo para el reparto de poder. Aunque se formalizó en los Acuerdos de Paz de 1997, la transición de poder ya había culminado de facto en 1994 en la figura de Emomali Rahmon. Este resultado certificó el alineamiento absoluto de Tayikistán con Rusia, la pérdida progresiva de influencia en los asuntos internos tayikos por parte de Uzbekistán y la confirmación de Moscú como principal garante de la seguridad de los regímenes centroasiáticos.

A medida que aumentaba la estabilidad en Asia Central y las capacidades de Uzbekistán de hacer frente a las amenazas existentes, la posición de Tashkent se orientó hacia el rechazo de ampliar el alcance de su cooperación política con Rusia y evitar una implicación demasiado fuerte de la misma en la región. Esta nueva posición se debe a la aspiración del gobierno uzbeko de ejercer el papel de potencia regional, aspiración que podría verse obstaculizada por la fuerte influencia rusa y, en particular, por la creciente importancia de la Comunidad de Estados Independientes (CEI). En consecuencia, Uzbekistán se convirtió en una especie de contrapeso regional a los intentos de ampliar las capacidades de la CEI y a todo lo que supusiera un claro alineamiento con la hegemonía rusa.

El objetivo de convertirse en la potencia regional de Asia Central llevó a Tashkent a desplegar una estrategia centrada en intensificar los contactos con potenciales competidores de Rusia por la influencia hegemónica en la región, así como impulsar proyectos de cooperación regional como la Unión de Asia Central en 1994. De esta forma, buscar una mayor independencia económica y política de Moscú, así como debilitar la posición de Rusia en Asia Central.

Turquía, una alternativa atractiva

A principios de la década de 1990, Turquía parecía ser el principal aliado uzbeko en sus intentos de buscar una alternativa a la influencia rusa. Ankara, que fue la primera capital en reconocer la independencia de Uzbekistán tras el colapso de la URSS, no ocultaba sus intenciones de establecer relaciones estratégicas con Tashkent –al igual que con el resto de Estados túrquicos de Asia Central– y ofrecía un modelo a seguir para la élite uzbeka de cómo construir un país rigurosamente laico con hegemonía del islam entre la población.

En diciembre de 1991, tras un viaje oficial de Islam Karimov a Ankara, se firmó un acuerdo que establecía las bases en las relaciones mutuas entre ambos países, bautizado como “Principios y Objetivos Fundamentales de las Relaciones Mutuas”. Además, Karimov expresó el valor que le dio a Turquía y el apoyo que deseaba en las siguientes frases:

“Si Turquía nos apoya, nadie podrá subyugar a los uzbekos de ahora en adelante […] Los principios de Ataturk están en línea con lo que queremos hacer en Uzbekistán. Admiro a Atatürk y espero que lo que ha logrado en Turquía, los pueblos de Asia Central también lo consigan. Apoyo la idea de la unidad de los pueblos turcos. Esta unión debe realizarse. En lugar de una unión política, se puede establecer una unión económica. También puede llamarlo el Mercado Común Turco”.

En los meses siguientes, Turquía concedió a Uzbekistán un crédito de 500 millones de dólares, se inició un programa de becas y se estableció cierto marco en la cooperación militar. Pero, a pesar de que Uzbekistán se convirtió en el principal socio turco en Asia Central, la influencia turca en el país y la región continuó siendo pequeña debido a la poca capacidad política y económica para constituir una auténtica alternativa al dominio ruso. Además, los discursos nacionalistas que comenzaron a aflorar en ambos bandos y la presencia del líder de la oposición de Uzbekistán, Muhammed Salih, en Turquía se convirtieron en un obstáculo para el desarrollo de vínculos bilaterales más estrechos dentro del marco del panturquismo. Se produjo un distanciamiento en 1993 y, como consecuencia, Tashkent inició una búsqueda para encontrar otros polos que pudieran ofrecer una mayor independencia sobre Moscú.

1998-2001: Uzbekistán mira hacia Occidente

A finales de 1997 era evidente el cambió de orientación política de Uzbekistán, siendo un actor más reacio a la cooperación con Rusia y a su presencia hegemónica en la región. Esta nueva posición, motivada por las ambiciones regionales, llevó a Tashkent a tomar una serie de decisiones que enfriaron sus relaciones con Moscú. 

En abril de 1999, Uzbekistán decidió unirse a la GUAM, una asociación creada en 1996 entre Georgia, Ucrania, Azerbaiyán y Moldavia interesada en reducir la posición rusa en el espacio postsoviético y con una orientación hacia Occidente. En julio de este mismo año, el gobierno uzbeko continúa su reorientación con la entrada en vigor del Acuerdo de Colaboración y Cooperación con la Unión Europea, el cual establece el marco para el diálogo político, así como escenifica el apoyo de Bruselas a reformas que buscarán una democratización del país como la transición completa hacia una economía de mercado. Este acuerdo supuso un gran impulso en unas relaciones diplomáticas famélicas desde el reconocimiento en 1992. 

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Pero el síntoma más claro del distanciamiento entre Moscú y Tashkent tuvo lugar en el mismo abril de 1999, cuando Uzbekistán tomó la decisión de no continuar en la OTSC, una medida cargada de simbolismo al haber sido uno de los principales impulsores de la organización. Las motivaciones detrás de la salida volvieron a ser las convicciones, por parte de las autoridades uzbekas, de que la OTSC se había convertido en un instrumento para impulsar la hegemonía rusa y, al mismo tiempo, que en caso de amenaza real la eficiencia del organismo sería escasa. Precisamente un mes antes se produjeron los atentados de Tashkent de 1999, que provocaron la muerte de 16 personas. Tashkent subrayó entonces que no tenía previsto participar en ninguna alianza militar en el futuro.

Un año después, en abril del 2000, Uzbekistán aprovechó las bases creadas de la Unión de Asia Central para impulsar un acuerdo con Kazajstán, Kirguistán y Tayikistán que establecía las bases para la cooperación conjunta en caso de amenaza de terrorismo internacional o extremismo. De facto, convirtiéndose en una alternativa regional a las estructuras de la CEI. Tras la decisión de abandonar la OTSC, tuvieron lugar incursiones armadas del Movimiento Islámico de Uzbekistán durante los veranos de 1999 y 2000, a través de Kirguistán. Estos acontecimientos supusieron, a pesar de las pacíficas relaciones mantenidas durante la década de 1990, un considerable empeoramiento de las relaciones entre ambos países.

En 2000, las autoridades uzbekas, ante la debilidad de la Unión de Asia Central en materia de seguridad transnacional, tomaron la decisión de volver a desarrollar una mayor cooperación con Rusia, enfocado especialmente desde el ámbito de la defensa. En esta nueva etapa de descongelamiento de las relaciones entre ambos países, Uzbekistán incluso se unió a la Organización de Cooperación de Shanghái (OSC), liderada por China, en junio del 2001. No obstante, cualquier avance quedó anulado por la presencia estadounidense en Asia Central tras el 11-S, cuando Tashkent se convirtió en el socio más importante de Washington en la zona.

Aproximación a Estados Unidos

En los primeros años de la década de 1990 los vínculos que mantuvieron Estados Unidos y Uzbekistán se caracterizaron por una ausencia de interés. Esto es debido al poco desarrollo que la política exterior estadounidense estaba dando hacia el espacio postsoviético, al centrar sus esfuerzos en las relaciones con Moscú. La posición de la potencia norteamericana en Asia Central era la de un actor pasivo, limitada a la prevención de conflictos regionales y auge de movimientos islamistas antioccidentales y en apoyar a Turquía en sus aspiraciones regionales.

Ubicación de la base militar Karshi Khanabad, Uzbekistán, usada por Estados Unidos para invadir Afganistán tras los atentados del 11-S.
Ubicación de la base militar Karshi Khanabad, Uzbekistán, usada por Estados Unidos para invadir Afganistán tras los atentados del 11-S.

No obstante, a partir de 1997, la Administración estadounidense comenzó a intensificar sus relaciones con Uzbekistán al mostrar interés en los recursos naturales existentes en Asia Central y el Caspio. El aumento de la atención coincidió con las crecientes declaraciones de Islam Karimov sosteniendo que Washington debía aumentar su implicación en la región y su participación económica en el país, lo cual podría reactivar la economía nacional y reducir la dependencia con Rusia. En 1998, el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley de la Estrategia de la Ruta de la Seda, que confirmó el cambio de enfoque hacia un papel más activo en Asia Central y la creación de un marco para fomentar el desarrollo económico y democrático en la región.

En abril de 1999, Islam Karimov hizo una visita no oficial a Estados Unidos para el 50ª aniversario de la fundación de la OTAN, en la que se formalizó la unión de Uzbekistán al GUAM. Esta visita confirmó que el distanciamiento entre Moscú y Tashkent había sido resultado del acercamiento uzbeko a Washington. Ese mismo año, Uzbekistán fomentó la ampliación de la Alianza Atlántica y se mantuvo neutral cuando la organización militar bombardeó Yugoslavia, apoyando de facto los intereses estadounidenses en el antiguo bloque del este. 

Para ampliar: China y Rusia en Asia Central: ¿cooperación sin límites?

El objetivo final al fomentar una cooperación más estrecha, e incluso una alianza, con Estados Unidos respondía a los intereses de política exterior de Tashkent. A diferencia de Rusia, la potencia norteamericana no buscaba un control político directo de Asia Central y, por lo tanto, ofrecía a Uzbekistán un espacio de maniobra para consolidarse como la potencia regional. Esta disposición a fortalecer las relaciones llevó a Uzbekistán a convertirse en el primer Estado en la región en ofrecer asistencia tras los atentados del 11 de septiembre de 2001. La ayuda ofrecida en ese momento consistió en el uso del espacio aéreo uzbeko y de bases militares para la esperada invasión estadounidense de Afganistán. Tres días más tarde, el ofrecimiento fue correspondido en el discurso de George Bush ante el Congreso, alegando que el Movimiento Islámico de Uzbekistán estaba estrechamente ligado a los talibanes, lo que justificaba la presencia americana en el país centroasiático.

En octubre de 2001, Donald Rumsfeld, secretario de Defensa de Estados Unidos, viajó a Tashkent para negociar el marco de la presencia militar en el país, culminando en la cesión del espacio aéreo y de la base militar de Karshi Khanabad. En marzo de 2002, el pacto militar fue acompañado por un Acuerdo de Asociación Estratégica, el cual reconocía a Uzbekistán como el socio preferencial en Asia Central. 

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