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El Marco de Windsor para salvar la Unión

Ilustración del Marco de Windsor. Fuente: gobierno británico

Artículos escrito por Àngel Marrades e Iago Vázquez

Segunda parte del artículo: El Marco de Windsor: una nueva relación con Europa

El tercer gobierno conservador en poco más de tres años trata de equilibrar el barco. Sin embargo, la prolongada crisis anémica que vive la Unión, expresada gráficamente en el propio conflicto interno que viven los tories como partido del orden, hace imposible una solución rápida. En el 10 de Downing Street se afanan por poner un parche tras otro. En la década de 1980 la ofensiva neoliberal del gobierno de Thatcher contra el movimiento obrero con la introducción de políticas de austeridad impactaron particularmente a las regiones periféricas.

La desindustrialización de los centros de la industria pesada en Escocia, Gales e Irlanda del Norte crearon una sensación de marginación y falta de poder en estas regiones, lo que ante las limitaciones del propio movimiento obrero hicieron que éste se refugiara bajo el ala del creciente movimiento de las naciones constitutivas por el autogobierno. En 1998 los Laboristas llevaron estas demandas a Westminster bajo las Devolution Acts, creándose asambleas y autogobiernos. De esta forma la Unión fue capaz de fortalecerse y recuperar cierto déficit democrático, integrando a través de estos grupos las demandas anteriores.

En 2008 la Gran Recesión hizo traer de vuelta las facturas de los profundos cambios sociales y económicos del thatcherismo en un norte y centro inglés desindustrializados y unas áreas rurales empobrecidas. Ante esta nueva crisis de representación el Brexit se presentó como la solución soberanista de una parte de la clase política británica para suturar la herida abierta en la que era la espina dorsal del votante conservador. No obstante, el resultado creó una dislocación dentro de la Unión, la mayoría inglesa había votado a favor, pero las naciones constitutivas de Escocia e Irlanda del Norte habían votado en contra de abandonar la Unión Europea.

Esta crisis se hace sentir especialmente aguda por el flanco irlandés, donde se concentran las múltiples contradicciones entre el espíritu lealista y las necesidades pragmáticas de conciliar un pacto por los socios atlantistas. El Protocolo de Irlanda del Norte fue un parche a esta situación, que ni siquiera tuvo el visto bueno de los unionistas, desde un inicio se supo que tendría que renegociarse. A este le ha seguido ahora el Marco de Windsor, que trata de cerrar definitivamente la cuestión ante un avance de los republicanos y en fecha del 25 aniversario del Acuerdo de Viernes Santo.

El Protocolo de Irlanda del Norte

La salida del Reino Unido de la Unión Europea planteó un problema inmediato: ¿qué ocurriría con la frontera irlandesa? Durante 30 años los irlandeses católicos habían luchado por sus derechos en lo que se conoció como The Troubles, hasta que en 1998 se llegó a un arreglo con el Acuerdo de Viernes Santo. Uno de los puntos fundamentales del mismo era que no volvería a haber una frontera dura entre Irlanda e Irlanda del Norte. El gobierno de Westminster enfrentaba por lo tanto un trilema, conseguir cumplir con el mandato del Brexit sin romper las promesas realizadas a unionistas y republicanos.

Ampliar: ¿Problemas en Irlanda del Norte?

De alguna manera, el resultado debía introducir medidas que descontentarán a alguno de estos tres grupos, pues sólo podía cumplir con dos de las tres promesas. Si el gobierno británico optaba por imponer la frontera aduanera en la isla estaría incumpliendo uno de los puntos fundamentales del Acuerdo de Viernes Santos: “que una parte sustancial de la población de Irlanda del Norte, y la mayoría de la población de la isla de Irlanda, deseaban una Irlanda unida”, esto es, sin una frontera que limite el libre movimiento de personas y mercancías. Por el contrario, si la frontera aduanera se trasladaba al mar de Irlanda (entre Irlanda del Norte y el resto del Reino Unido), entonces los unionistas protestarían que se estaba violando el otro pilar fundamental del acuerdo: “que la mayoría de la población de Irlanda del Norte deseaba seguir formando parte del Reino Unido”; dado que esta frontera socavabaría la Unión política.

La última opción era que todo el Reino Unido permaneciera en el Mercado Único Europeo, pero entonces, ¿qué clase de Brexit era aquel? Londres tendría que continuar cumpliendo con las regulaciones de Bruselas, contribuir al presupuesto de la UE como hacen Noruega o Suiza y permitir el libre flujo de mercancías y personas, al mismo tiempo que perdería todos los derechos políticos de voto con los que contaba cuando era miembro de pleno derecho. Sin duda, esta opción solucionaba la cuestión fronteriza, pues no haría falta colocarla en ningún lugar.

Durante los tres largos años que duraron las negociaciones entre el Reino Unido y la Unión Europea esta fue la cuestión más complicada de negociar. El gobierno de Theresa May trató en que Reino Unido permaneciera en el Mercado Único Europeo, pero la bancada brexiter bloqueó la aprobación de un acuerdo de este tipo en Westminster ante lo que criticaron como un “Brexit blanco”. La derrota parlamentaria –por 432 votos contra 202–, en enero de 2019, supuso la mayor que ha sufrido un gobierno británico en la historia moderna del país. Cuando la premier intentó enderezar su gobierno con la propuesta de la Salvaguarda Irlandesa, que establecía una frontera en el mar de Irlanda entre el Ulster y el resto del Reino Unido, sufrió tres derrotas sucesivas ante la negativa del Partido Unionista Democrático (DUP) de aceptar esta propuesta.

May había intentado reforzar en 2017 su mano negociadora al llamar a elecciones anticipadas, pero en vez de ampliar su mayoría parlamentaria la perdió, dependiendo de los 10 escaños del DUP. Con la salida de May en julio de 2019 entra Boris Johnson, quién promete un acuerdo sin concesiones a Bruselas y sin una frontera que ponga en duda el dominio británico sobre Irlanda del Norte.

Boris Johnson no cumplió con su promesa, cambió la Salvaguardia Irlandesa por el Protocolo de Irlanda del Norte, que en esencia era lo mismo. Con el capital político intacto, el apoyo de la bancada brexiter y con una mayoría amplia tras las elecciones de diciembre de 2019 consiguió aprobar su acuerdo sobre el Brexit en Westminster sin necesidad de contar con el de los unionistas del DUP. Como resultado, en Irlanda del Norte se profundizó la crisis política entre republicanos y unionistas, descontentos por el resultado del Brexit. Las quejas de los unionistas llegaron al punto de que el Consejo de Comunidades Leales comunicó que abandonaba su apoyo al Acuerdo del Viernes Santo hasta que se eliminase la frontera del mar de Irlanda.

Los disturbios y la posibilidad de que volviera la violencia al Ulster hicieron crecer la presión sobre el DUP, cuyos votantes exigían una acción contundente del gobierno contra el Protocolo por socavar la Unión. Durante 2021 se sucedieron varios liderazgos en el DUP, cuya autoridad sobre las comunidades unionistas se deshacía. Esto se hizo patente en las elecciones de mayo de 2022, donde la división del voto unionista entre el DUP, el Partido Unionista del Ulster y la Voz Unionista Tradicional dio la victoria a los republicanos del Sinn Fein. Desde entonces se encuentra bloqueada la formación de un nuevo gobierno en Stormont, pues como estipula el Acuerdo de Viernes Santo es necesario ambas comunidades se repartan el poder gobernando conjuntamente.

El DUP, como mayor partido unionista, se opone a formar gobierno hasta que se resuelvan sus demandas sobre el Protocolo de Irlanda del Norte. Además, son reacios a ceder la posición de primera ministra de Irlanda del Norte a Michelle O’Neill, a pesar de que tenga los mismos poderes ejecutivos que el cargo de viceprimer ministro.

En esta situación, con los sucesivos gobiernos conservadores, desde Johnson –pasando por la efímera Liz Truss– y ahora con Rishi Sunak, han intentado renegociar el acuerdo del Brexit sin éxito. En medio de amenazas de guerras comerciales y tensiones por la seguridad y la pesca en el canal con el gobierno francés. En cierto momento Londres se llegó a plantear la activación del artículo 16 del acuerdo del Brexit para tomar medidas unilaterales en el Protocolo de Irlanda del Norte. Finalmente el nuevo primer ministro Sunak ha conseguido plantear una reforma: el Marco de Windsor. ¿Tendrá éxito?

Las claves de Windsor, ¿un nuevo comienzo?

“Este es el comienzo de un nuevo capítulo en nuestra relación”.

Ursula Von der Leyen y Rishi Sunak se mostraron felices y esperanzados el día 27 de febrero ante el anuncio del nuevo Marco de Windsor. Esto podría suponer el punto final a la ardua travesía que ha supuesto la salida del Reino Unido de la Unión Europea y una tregua entre los británicos y el bloque comunitario. La pregunta es, ¿qué hay de nuevo en este acuerdo?

El Norte de Irlanda bajo el Marco de Windsor. Fuente: Graphic News

El punto clave a destacar es el nuevo marco comercial que se abre entre las dos islas, que permite la protección del mercado único de la UE y la conexión comercial de Irlanda del Norte con el resto del Reino Unido. Se establecerán dos vías, la llamada “vía verde” y la “vía roja”. La diferencia entre ambas vías reside en el control aduanero al que serán sometidos los productos de la una y la otra.

La “vía verde” será la aplicada en el caso de los productos que únicamente tengan como destino Irlanda del Norte, por lo que se eliminarán en este caso la burocracia y los trámites, de tal manera que haya una mayor oferta y disponibilidad de productos británicos en el territorio. Por otro lado, la “vía roja” afectará a las mercancías destinadas a la República de Irlanda y, por extensión, a la Unión Europea. Estos productos al entrar en la jurisdicción europea bajo las normas regulatorias del mercado único, sí serían sometidos a los trámites burocráticos y aduaneros correspondientes.

Esto trae como consecuencia, la eliminación de “cualquier tipo de frontera en el mar de Irlanda”, como sostiene Sunak, pues ya no habrá frontera marítima entre Irlanda del Norte y el Reino Unido. No obstante, esta frontera marítima prevalece en el caso de la UE.

El segundo punto a comentar del acuerdo es el hecho de que este nuevo marco permite acabar con la distinción de trato entre Irlanda del Norte y el Reino Unido, equiparando al territorio al resto de la Unión, pues el gobierno podrá a partir de ahora imponer sus regulaciones sobre el IVA, los impuestos especiales, permisos de mascotas o medicinas, donde decidirá la agencia regulatoria británica sobre los medicamentos que se puedan vender en el mercado norirlandés, y no la agencia europea de medicamentos. Supone una victoria para el gobierno de Sunak.

En tercer lugar, el acuerdo trata de solventar el déficit democrático del Protocolo y establece un límite claro a la cuestión de la intervención del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El mayor punto de fricción entre los británicos en los últimos meses ha sido la cuestión del TJUE, cuya intervención era percibida como una privación de soberanía. Con este nuevo acuerdo, la capacidad de ejercer sus competencias queda clara, el TJUE tan sólo puede actuar en los supuestos que afecten a los asuntos relacionados con el mercado único.

Por lo que respecta al déficit democrático, este nuevo acuerdo establece que sólo las regulaciones estrictamente necesarias se aplican, y se crea un nuevo mecanismo de emergencia –conocido como “Freno de Stormont”– para que Stormont pueda tener poder de veto sobre la aplicación de regulaciones que afecten a sus aduanas o al sector agrícola dentro del marco del Protocolo. Sin embargo, el proceso requiere en primer lugar el apoyo de 30 diputados de la Asamblea de Irlanda del Norte, por lo que el Partido Unionista Democrático (DUP) –principal partido unionista necesita en la actual circunstancia– necesita el apoyo de otros cinco parlamentarios.

Adicionalmente, una vez se presenta tal petición, que debe estar justificada porque la ley tenga un impacto significativo en la vida de los norirlandeses, esta debe ser aceptada por el gobierno británico –presumiblemente por el secretario de estado de Irlanda del Norte–. Si se llega a este punto la ley queda suspendida hasta que el comité conjunto entre la Unión Europea y el Reino Unido lleguen a una resolución. En caso de que no haya acuerdo, el gobierno británico, entonces, puede optar por vetar la ley, que no se aplicará al territorio norirlandés. Por último, cualquier disputa se resolverá mediante un arbitraje independiente y no por el TJUE.

El Marco de Windsor permite establecer una nuevas normas de convivencia entre las dos entidades políticas y protejer sus respectivos intereses, a espera de aprobación de Westminster, supone una mejora y normalización de las relaciones, que puede favorecer la apertura a la colaboración futura en otros campos y materias como ya dejó claro Von der Leyen en la rueda de prensa posterior al anuncio. Los beneficios para ambos derivados de la aprobación del acuerdo son evidentes, respeto de la soberanía y la jurisdicción pertinente de cada uno, consolidación de la integridad de los mercados y un punto de partida claro para la mejora de las relaciones comerciales y, un fin –en el caso de que se superen los obstáculos– de un clima cercano a una guerra comercial entre ambos y una nueva etapa de amistad y colaboración.

Los obstáculos: brexiters y unionistas

El Marco de Windsor resuelve algunas de las preocupaciones de los unionistas, como ha expresado el propio líder del DUP, Jeffrey Donaldson. Sin embargo, como él mismo comenta, “es insuficiente, no cumple todos nuestros requisitos, no va tan lejos como necesitamos, en términos de restablecer plenamente el lugar de Irlanda del Norte en el mercado interior del Reino Unido”. El primer ministro británico, Rishi Sunak, ha tratado de vender el nuevo arreglo de una manera inusual: “Irlanda del Norte se encuentra en una posición increíblemente especial –única en todo el mundo– al tener un acceso privilegiado, no sólo al mercado interior británico, que es enorme, el quinto mayor del mundo, sino también al mercado único de la Unión Europea. Nadie más tiene eso. Solo ustedes. Sólo aquí. Y ese es el premio”.

Los británicos podrían preguntarse por qué, si esto es algo tan especial, votaron ellos a favor del Brexit abandonando el Mercado Único Europeo. Pero lo cierto es que el argumento funciona a su manera. El sector empresarial norirlandés ve aquí una gran oportunidad, tienen una importante ventaja competitiva para atraer inversores al Ulster. Esto explica las crecientes contradicciones que enfrentan los unionistas, aunque el DUP mantiene su oposición al Marco de Windsor y sigue reclamando la eliminación completa de la frontera del mar de Irlanda, ahora se muestran favorables a volver al gobierno de Stormont. Este sería un acuerdo de compromiso para contentar a ambas alas del partido.

El DUP enfrenta por lo tanto una división interna. Los sectores empresariales quieren estabilidad y ven el Marco de Windsor como la mejor respuesta, resuelve parte de los problemas burocráticos y mejora la posición norirlandesa. El unionismo moderado representado por el Partido Unionista del Ulster, que tuvo un gran resultado en las últimas elecciones, presiona en esta dirección y podría robarles su posición privilegiada en Stormont. Los no-sectarios Alianza también son una amenaza en esta dirección. Mientras el ala dura del DUP, vinculada a los sectores lealistas y paramilitares de las comunidades protestantes empujan por medidas más drásticas en su oposición al Protocolo.

Para ampliar: La situación crítica del unionismo en Irlanda del Norte

Electoralmente estos sectores se ven apelados por los más radicales la Voz Unionista Tradicional, quienes consiguieron salir de su reducto del 2.6% hasta el 7.6% en 2022. Pero el peligro que representan estos grupos va más allá de las urnas. El presidente del Consejo de Comunidades Leales, David Campbell, advertía recientemente que “las amenazas del unionismo y el lealismo son continuamente subestimadas” y que “si el DUP decide volver al gobierno y romper con su manifiesto de 7 puntos podría haber potencialmente un verano difícil”. Campbell ha subrayado además que “mi preocupación siempre ha sido con los líderes actuales. A pesar de lo que la gente piensa, en realidad han dirigido sus organizaciones en general, no sólo lejos del paramilitarismo, sino también lejos de la criminalidad, y en realidad reciben muy poco crédito por ello. Tal vez ciertos elementos dentro de estas organizaciones, que son mucho más escépticos, intentaran apartar a los líderes veteranos”.

Estas preocupaciones dentro del lealismo expresa el cambio generacional que se ha producido en Irlanda del Norte en los últimos 25 años. Antes del Acuerdo de Viernes Santo las comunidades lealistas gozaban de privilegios en la administración, la policía y otras instituciones, y se les daba preferencia en la contratación y promoción laboral debido a la segregación y discriminación hacia los católicos irlandeses. De hecho, había una estrecha relación entre los sindicatos de estibadores en Irlanda del Norte, los políticos unionistas y los grupos paramilitares lealistas.

Desde entonces las nuevas generaciones de lealistas, al perder estos privilegios, se han visto más expuestas a la pobreza, el desempleo y la marginación social, lo que los hace más vulnerables a la propaganda y la influencia de los grupos paramilitares; que ante la pérdida de influencia política se han orientado al crímen organizado y al narcotráfico utilizando sus antiguas conexiones con los estibadores. En los últimos años, ha habido un mayor esfuerzo para alejar a los grupos paramilitares de la influencia en la política laboral y la vida sindical. A pesar de esto, sigue habiendo preocupación por la influencia que siguen ejerciendo los grupos paramilitares en algunas áreas de la vida política y social de las comunidades lealistas.

Esta es la preocupación que reflejaba el presidente del Consejo de Comunidades Leales, organización paraguas, creada en 2015, que representa a la Ulster Volunteer Force, Ulster Defence Association y Red Hand Commando. David Campbell expresa así como la falta de oportunidades y la desconfianza en las instituciones políticas y de seguridad han contribuido a la radicalización de los jóvenes en las comunidades lealistas.

La influencia del Consejo de Comunidades Leales sobre estos grupos es limitada, en última instancia, los grupos más jóvenes son independientes y pueden actuar por su cuenta. La proletarización de estos sectores ha venido acompañado por 25 años de relativa calma, durante los que la autoridad de la vieja guardia unionista se ha estado erosionando; que en contraposición ha cosechado los beneficios de la paz social con importantes posiciones políticas en Stormont y manteniendo sus puestos en los puertos de Belfast, Larne o Londonderry.

Esto hace a las nuevas generaciones en los grupos paramilitares lealistas más radicales y menos comprometidas con el proceso de paz y reconciliación. Sienten que su lealtad al Reino Unido no está siendo recompensada y que se les está forzando a integrarse en una Irlanda unida. Ven en la nueva frontera una amenaza para la integridad territorial del Reino Unido. En suma, no conocen el conflicto, y por lo tanto no le temen ni le tienen el respeto o miedo que la vieja guardia, no aprecian la paz como estos porque objetivamente no se han beneficiado como aquellos, que temen perder sus privilegios.

En este contexto de tensión Campbell ha hablado de que “hay jóvenes turcos en estas organizaciones que tal vez ven una oportunidad si existe un vacío de poder”. Haciendo alusión al término de “joven turco” como grupo de personas que tratan de hacerse con el control de una organización por la fuerza o mediante maniobras políticas. Sin embargo, lo cierto es que Sunak no necesita la aprobación del DUP para sacar adelante el Marco de Windsor. De hecho, no necesita tampoco el visto bueno de Westminster debido a que es una mera enmienda al Protocolo de Irlanda del Norte. Pero el premier busca marcase una victoria política y reforzar su posición dentro de los conservadores de cara a las elecciones de 2024, esta es la realidad detrás de la votación del 22 de marzo. La votación en sí ni siquiera está en duda que saldrá favorable, pues la oposición laborista ya ha anunciado que apoyará el Marco de Windsor. Pero la atención de Sunak se encuentra sobre su propia bancada, si habrá una rebelión abierta contra su liderazgo.

Aquí la atención pasa hacia el Grupo de Investigación Europeo (ERG), uno de los caucus más poderosos del partido Tory, que ya ha sido responsable de la caída de varios primeros ministros. Según la prensa conservadora pueden esperar el voto en contra de unos 20 diputados, pero con 30 o más la mayoría de Sunak se encontraría en peligro. Por esta razón el gobierno ha querido dejar claro que esta no es una votación para mostrar su desacuerdo con las políticas del ejecutivo, un rechazo así podría suponer un nuevo descalabro que pondría en duda la estabilidad. Sunak ha mostrado lo desesperado porque este acuerdo salga adelante en su decisión de introducir la autoridad moral de la Corona (Palacio de Windsor), aunque se abstuvo de que Carlos III estuviera presente en la firma del Marco de Windsor. Si intentaba convencer así a los unionistas este teatro sólo ha conseguido endurecer su posición.

Para ampliar: El colapso del gobierno británico. «For Boris Johnson the party is over»

Boris Johnson ya ha abierto fuego contra el acuerdo cuestionándolo y diciendo “que encontrará difícil votar a favor”, incitando de esta forma una rebelión interna. Hay que tener en cuenta que Johnson ya ha intentado una vez volver al cargo de primer ministro, por lo que, si consigue desestabilizar a Sunak lo suficiente, que es acusado de ser muy moderado y querer acomodar a los europeos, no sería raro que tratará de volver a intentar situarse a la cabeza del liderazgo conservador. Sin embargo, Johnson tiene su propia serie de problemas con el comité de investigación del Partygate.

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