China y Alemania: las ganadoras del Acuerdo Integral de Inversiones

A mediados de 2020 existían pocos argumentos para pensar que la Unión Europea y China lograrían cumplir el plazo fijado (antes de que finalizase el año) para sellar el Acuerdo Integral de Inversiones -CAI por sus siglas en inglés-. El distanciamiento político-económico entre los dos bloques, agudizado durante la pandemia, había imposibilitado realizar avances significativos durante las dos cumbres virtuales que se celebraron en verano.

En la primera, el 22 de junio, los lideres europeos destacaron las “graves preocupaciones” respecto el “deterioro de los derechos y libertades fundamentales” en Hong Kong, Xinjiang y Tíbet, las diferencias existentes sobre el acceso al mercado del gigante asiático y la falta de compromiso por parte de Beijing. En este contexto, Ursula von Der Leyen advirtió que era necesaria “más ambición por la parte china para concluir las negociaciones sobre el acuerdo de inversión”. Tres meses después, en la segunda reunión bilateral, la presidenta de la Comisión Europea volvió a matizar que quedaba “mucho por hacer” y que un acuerdo era imposible “sin avances sustanciales”. Haciendo uso de una retórica crítica también se pronunció Charles Michel, presidente del Consejo Europeo, exigiendo a los funcionarios del PCCh que conviertan “las palabras en acciones y los compromisos en hechos”.

Asimismo, el panorama geopolítico internacional era muy distinto a cuando ambos bloques iniciaron las negociaciones en 2013. Desde la llegada de Xi Jinping, las capitales europeas empezaron a desconfiar de la creciente influencia del gigante asiático en el continente y de sus aspiraciones detrás de iniciativas como la Nueva Ruta de la Seda o el Grupo 17+1. Este recelo se tradujo el año pasado en la adopción de una postura conjunta más firme, calificando a China como un “rival sistémico” y “rival económico” e introduciendo un reglamento para el control de las inversiones extranjeras directas, especialmente las de capital chino.

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Pese a todo, en la víspera de nochevieja, Bruselas y Beijing anunciaron que habían llegado a un “principio de acuerdo” sobre inversiones tras producirse un milagroso impulso en las negociaciones en los últimos días del año. No obstante, sellar el acuerdo es tan solo el primer paso de un proceso de revisión y ratificación que durará al menos hasta 2022 y que enfrentará una gran oposición por parte de numerosos eurodiputados críticos con el contexto, el fondo y la forma del mismo.

Las claves del CAI

El CAI ha sido elaborado con la intención de reemplazar los 25 tratados bilaterales de inversión que los estados miembro firmaron individualmente con China, así como para reforzar el marco legal que proteja y facilite las inversiones. Según el comunicado de prensa publicado por Bruselas, el acuerdo “proporcionará un acceso sin precedentes al mercado chino para los inversores europeos (…) y reequilibrará nuestra relación comercial con China”. En suma, el objetivo final es establecer un terreno de juego más equilibrado donde las compañías del bloque comunitario disfruten de menos restricciones en el gigante asiático, algo que los 27 llevan exigiendo años.

El acuerdo, anunciado tras una cumbre virtual entre Ursula von Der Leyen, Charles Michel, Angela Merkel, Emmanuel Macron y Xi Jinping, está cimentado bajo cuatro pilares fundamentales.

• Mayor acceso al mercado del gigante asiático. Gracias a la reducción de las barreras a la inversión, las empresas europeas gozarán de más oportunidades en diversos sectores como el automovilístico, financiero, sanitario, I+D, telecomunicaciones o manufacturero. China, a cambio, recibe nuevas concesiones de inversión en los sectores manufacturero y energías renovables (este último con una participación que no podrá exceder el 5%).

• El fomento de la igualdad de condiciones. Una vez se ratifique el CAI las empresas europeas no estarán obligadas a invertir en China a través de la creación de empresas conjuntas (este punto se aplica solo en algunos sectores), medida que indirectamente reducirá las transferencias forzadas de tecnología. El PCCh también acepta ser más transparente en los subsidios a las empresas de propiedad estatal y a “disciplinar” su “comportamiento” para que “actúen de acuerdo con consideraciones comerciales y no discriminen en sus compras y ventas de bienes o servicios”.

• La creación de una “relación de inversión basada en principios de desarrollo sostenible” que incluye disposiciones sobre la protección medioambiental y el respeto de los derechos laborales. De este modo, Beijing se compromete a “hacer esfuerzos continuos y sostenidos” para la ratificación de los convenios fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre trabajo forzoso y a implementar de forma “efectiva” los Acuerdos de Paris.

• La implementación de un mecanismo de resolución de disputas y monitoreo que supervise el cumplimiento de lo establecido en el acuerdo. Asimismo, ambas partes podrán hacer uso de sus respectivos sistemas de protección contra inversiones extranjeras en sectores  estratégicos. La UE introdujo este mecanismo en marzo de 2019 y China hizo lo propio tan solo una semana antes de sellar el CAI.

No obstante, como se ha mencionado anteriormente, el CAI aún tiene un largo camino que recorrer antes de entrar en vigor. El siguiente paso será elaborar el texto final del acuerdo, someterlo a revisión legal y ratificarlo en el Consejo y Parlamento Europeo, donde se espera que enfrente una gran oposición.

El ímpetu de Angela Merkel

Angela Merkel ha sido la líder del bloque comunitario que más ha presionado a favor del CAI. Siendo representante de la presidencia rotatoria alemana de la UE, la canciller estableció como una prioridad concluir el acuerdo de inversiones con China antes de que finalizase su mandato. De hecho, si bien finalmente se suspendió debido a la “situación general de la pandemia”, Berlín organizó la Cumbre de Leipzig entre los 27 jefes de Estado o de gobierno europeos y Xi Jinping para tratar de cerrar el pacto. 

Así, Merkel aprovechó su poder e influencia en Bruselas -el presidente y el director general de comercio de la Comisión Europea también son alemanes- para alcanzar un objetivo que consideraba clave debido, especialmente, por dos motivos: económicos y políticos.

Primero, las empresas alemanas han sido las que más se han beneficiado del crecimiento económico chino en las últimas dos décadas y unos lazos comerciales y de inversión más estrechos con Beijing aumentarán significativamente sus ganancias. Desde que Merkel se convirtió en canciller en 2005, las ventas a China se han quintuplicado hasta rozar los 100.000 millones de dólares en 2019, representando el 48.2% de las exportaciones europeas al gigante asiático.

Asimismo, China es un importante mercado para numerosas compañías germanas, más teniendo en cuenta que Estados Unidos y Europa continúan sumidos en una profunda crisis provocada por la pandemia. El grupo Volkswagen, por ejemplo, vendió en el país asiático 4.2 millones de coches en 2019, aproximadamente el 40% de sus ventas. China también ha sido un actor relevante en los ingresos totales de otras multinacionales como Puma (28.3%), Infineon (26.9%), Basf (12.3%) o Siemens (9.7%).

No obstante, los conglomerados alemanes ven con preocupación la pasividad del PCCh para eliminar las barreras al comercio y la inversión. En enero de 2019, la Federación Industrial Alemana (BDI) -un poderoso lobby con fuertes vínculos con la clase política nacional- publicó un informe crítico en el que exigía a Berlín y Bruselas una política más estricta para obligar a Beijing a “abrir más su mercado interno e implementar adecuadamente las reformas económicas anunciadas desde hace tiempo”.

En este contexto, el CAI podrá satisfacer parte de las demandas de los empresarios alemanes, además de permitir incrementar su presencia en el gigante asiático. Sin ninguna duda las compañías germanas son las grandes ganadoras del acuerdo, por su competitividad y por el trato de favor que recibirán por parte de los funcionarios del PCCh. Así, por ejemplo, según la revista Wiwo, Beijing otorgará una licencia a Deutsche Telekom para operar en la red de telefónia móvil del país como recompensa por el apoyo de Merkel durante los siete años de negociaciones.

Segundo, la canciller considera que la Unión Europea debe tener un “gran interés estratégico” en mantener la cooperación con China a pesar de los muchos puntos de fricción existentes entre los dos bloques. Merkel cree que Bruselas tendría mucho que perder si opta por una confrontación total con Beijing en una etapa en la que su influencia y peso en el sistema internacional aumentan considerablemente. De hacerlo, Europa se convertiría en una “península asiática” alejada del que será el principal polo económico global en las próximas décadas.

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Merkel aboga por mantener una estrategia centrada en cultivar buenas relaciones con Beijing en cuestiones donde convergen los intereses comunes -como el cambio climático o el comercio- y ser prudente con las críticas contra China para no poner en peligro las exportaciones de las que depende su economía. “El desafío de los próximos años en relación con China radica en encontrar un buen equilibrio entre luchar por nuestros valores y nuestros intereses”, declaró en noviembre de 2020.

Las críticas al CAI

Si bien el CAI fue celebrado por ambas partes como un “hito importante” que abrirá “un futuro más brillante para la cooperación”, no todos están contentos. Muchos eurodiputados han mostrado su disconformidad y han asegurado que no apoyarán el acuerdo cuando quiera que se vote en el Parlamento Europeo. Las principales críticas se han producido entorno a cuatro aspectos.

El timing: existe el temor de que la firma del CAI podría dificultar la coordinación con la administración Biden para elaborar una estrategia conjunta centrada en contrarrestar a China. Los escépticos abogaban por esperar y evaluar el nivel de acercamiento del presidente estadounidense con el bloque antes de cerrar ningún acuerdo. Por ejemplo, el ministro polaco de Asuntos Exteriores, Zbingniew Rau, declaró estar “preocupado” porque el CAI “podría debilitar a Europa y a la comunidad transatlántica en su conjunto”.

Los derechos humanos: una semana después de concluir el acuerdo de inversiones, la policía de Hong Kong anunció la detención de 53 políticos del campo pan-democrático bajo la controvertida Ley de Seguridad Nacional por cargos de “subversión”. Al día siguiente, Bernd Lange, jefe del comité de comercio del parlamento de la UE, reconoció que las “preocupaciones” sobre la libertad política y derechos humanos “seguramente” tendrán un impacto negativo en la ratificación del CAI. Los críticos ven en la excolonia británica un claro ejemplo de que el PCCh no cumplirá con sus compromisos de adherirse y respetar los convenios fundamentales de la OIT.

El ímpetu de Angela Merkel: según informa Politico, la presión que ha ejercido la canciller alemana para firmar el CAI ha molestado a funcionarios y diplomáticos de Italia, Polonia, España y Bélgica, que sienten haber sido ignorados. Asimismo, la invitación a Macron -que actualmente no ostenta ningún cargo europeo- para asistir a la videoconferencia con Xi Jinping también ha sido criticada por el gobierno italiano. Se rumorea que Berlín y París han pactado concluir y ratificar el CAI durante el mandato alemán y francés de la UE, respectivamente.

Los abusos del PCCh: para los detractores, el CAI supone legitimar la asertividad de la política exterior del gigante asiático, cristalizada en la militarización del Mar del Sur de China, las represalias comerciales contra Australia o la disputa con la India en la región de Ladakh, entre otros.

La relación transatlántica post-CAI

Es evidente que el CAI ha supuesto una victoria geopolítica para Beijing. En apenas dos meses el PCCh ha conseguido materializar la Asociación Económica Integral Regional (la mayor zona de libre comercio del mundo firmado por los diez estados de la ASEAN, China, Australia, Corea del Sur, Japón y Nueva Zelanda) y el Acuerdo Integral de Inversiones con la Unión Europea, demostrando que, pese a los intentos de Estados Unidos, China no está ni mucho menos aislada en el sistema internacional.

Además, la razón de las concesiones a última hora del gobierno chino es que ve en el CAI la herramienta perfecta para obstaculizar el reinicio de las relaciones transatlánticas y la elaboración de una respuesta conjunta entre Washington y Bruselas contra sus intereses. De hecho, Jake Sullivan, asesor de seguridad nacional de Joe Biden, insinuó en Twitter que el CAI dañaría las relaciones bilaterales en un momento en el que eran necesarias consultas sobre las “preocupaciones comunes acerca de las prácticas económicas de China”.

No obstante, si bien se puede producir un distanciamiento (menor al originado por las políticas de Trump), es improbable que la administración Biden y la Unión Europea no puedan construir una “amistad indispensable” que permita forjar una agenda a medio o largo plazo que incluya preocupaciones comunes como el cambio climático, la defensa de valores liberales o los desafíos que supone la creciente influencia de China.