Relaciones sino-europeas: del entendimiento a la competición

Las relaciones bilaterales entre la Unión Europea y la Republica Popular China han evolucionado notablemente a medida que el gigante asiático lograba mejorar su situación económica y su estatus en el sistema internacional. En un primer momento Bruselas estaba dispuesta a aceptar unas condiciones asimétricas beneficiosas para Pekín que permitían a este último lucrarse de la financiación de proyectos de ayuda al desarrollo y de la transferencia científica y tecnológica europea. No obstante, las circunstancias han cambiado drásticamente desde que ambas partes establecieron formalmente las relaciones diplomáticas en 1975.

Gracias a la política de reforma económica y apertura al exterior orquestada por Deng Xiaoping a finales de los setenta, China ha transformado el orden internacional convirtiéndose en la segunda economía mundial y primera potencia exportadora. Asimismo, como consecuencia de su imparable crecimiento, Pekín ha logrado en la última década aumentar notablemente su influencia en Eurasia en sectores estratégicos como el energético, portuario o financiero. En este contexto, ese beneplácito inicial de la Unión Europea se ha transformado en preocupación debido a la fuerte presencia de capital chino en los Estados del bloque y la reticencia del gobierno de Xi Jinping a asumir mayores responsabilidades en la relación bilateral y en el sistema internacional. Por este motivo, la Unión Europea ha endurecido la retórica europea con China y ya en el Comunicado Conjunto del 12 de marzo de 2019 introdujo expresiones como “rival sistémico” o “competidor económico” para calificar al gigante asiático.

Antecedentes históricos

El entendimiento bilateral entre la Unión Europea y China se estableció formalmente en 1975 gracias, en parte, a dos factores importantes. Por un lado, la visita de Richard Nixon a Pekín en 1972 que materializó la normalización de la relación sino- estadounidense. Cabe recordar que, entre 1950 y 1953, ambas potencias se enfrentaron militarmente en la guerra de Corea, lo que imposibilitó cualquier acercamiento entre el gigante asiático y Europa. Por otro lado, la declaración del Comisionado Europeo para las Relaciones Exteriores, Christopher Soames, en su viaje oficial a la capital china, reconociendo al gobierno de la República Popular China como único gobierno legítimo y declarando que la CEE no mantenía relaciones oficiales con Taiwán.

Esta etapa también se caracterizó por la muerte de Mao Zedong en 1976 y el inicio de la política de reforma económica y apertura al exterior orquestada por Deng Xiaoping dos años después. La esfera política china dejó de lado la ideología y la lucha de clases establecida por el Gran Timonel y decidió centrarse en el pragmatismo económico orientado a lograr la modernización del país. Esos planes de apertura paulatina del mercado chino permitieron la firma del Acuerdo de Cooperación Comercial y Económica entre la Comunidad Económica Europea (CEE) y China en 1978. De esta forma, se establecieron las bases de la relación sino-europea con el objetivo puesto en “desarrollar los intercambios económicos y comerciales y dar un nuevo impulso a sus relaciones”.

Esta etapa también se caracterizó por la muerte de Mao Zedong en 1976 y el inicio de la política de reforma económica y apertura al exterior orquestada por Deng Xiaoping dos años después. La esfera política china dejó de lado la ideología y la lucha de clases establecida por el Gran Timonel y decidió centrarse en el pragmatismo económico orientado a lograr la modernización del país. Esos planes de apertura paulatina del mercado chino permitieron la firma del Acuerdo de Cooperación Comercial y Económica entre la Comunidad Económica Europea (CEE) y China en 1978. De esta forma, se establecieron las bases de la relación sino-europea con el objetivo puesto en “desarrollar los intercambios económicos y comerciales y dar un nuevo impulso a sus relaciones”.

Las relaciones bilaterales sufrieron un revés tras los sucesos de la plaza Tiananmén en 1989. Las manifestaciones y la posterior respuesta de las fuerzas de seguridad provocaron la deslegitimación del Partido Comunista Chino (PCCh) y el empeoramiento de sus relaciones con el exterior. El 5 de junio la CEE publicó una declaración condenando la “brutal” represión del gobierno chino y advirtiendo que la cooperación mutua se vería afectada “permanentemente”. Dos días después, los doce decidieron cortar las relaciones económicas y culturales, imponer un embargo de armas y reducir los proyectos tecnológicos y científicos en China. No obstante, después de establecerse una serie de contactos diplomáticos entre ambas partes, en octubre de 1989, los Estados del bloque optaron por reducir gradualmente las sanciones y restablecer las relaciones.

Mientras tanto, Deng Xiaoping continuaba introduciendo nuevas políticas para potenciar la economía y la inversión extranjera. En 1992 anunció su intención de acelerar las reformas en aras de convertir el país en una economía de mercado, abriéndose de esta forma una excelente oportunidad de negocio que las empresas europeas no podían dejar escapar. Asimismo, visto el imparable crecimiento chino -su PIB alcanzó a finales de siglo los 700.000 millones de dólares- la CEE aprobó la Comunicación de 1995 y 1998 con la intención de actualizar los intereses europeos en China y reconocerle como socio de carácter estratégico.

Esta “asociación estratégica” se concretó formalmente en 2003 para mejorar la coordinación de sus relaciones de diálogo y cooperación. En los años siguientes, el comercio bilateral se incrementó considerablemente, de 125.220 millones de dólares en 2003 hasta casi 500.000 millones de dólares en 2010. No obstante, el balance desfavorable y la poca apertura del mercado chino empezó a ser motivo de preocupación en Bruselas, que no dudó en adoptar una posición más firme. En la Comunicación de 2003, por ejemplo, la Unión Europea exigía a China una mayor liberalización de su economía y no descartaba el surgimiento de tensiones a corto plazo.

La interdependencia ya se hacía visible a finales del siglo XX y principios del XXI. Por un lado, China necesitaba potenciar sus relaciones con la Unión Europea para satisfacer su necesidad de adquirir capital y tecnología extranjera, y fomentar su economía cada vez más dependiente de las exportaciones. Del mismo modo, el gobierno chino necesitó el apoyo diplomático y financiero europeo para poder ingresar en la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001. Por otro, Bruselas, con el acceso de las empresas europeas al mercado chino, obtenía un beneficio no solo en términos económicos, sino también desde el punto de vista de imagen y competitividad con el resto del mundo.

La relación sino-europea

La Agenda Estratégica para la Cooperación UE-China 2020, aprobada en 2013, es el marco que guía la relación sino-europea en la actualidad. En el documento las dos potencias se comprometen a fomentar el multilateralismo en busca de un sistema internacional más justo y equitativo, así como a “promover mercados abiertos y transparentes en condiciones de igualdad”. En la última década la cooperación bilateral se ha desarrollado también en otras materias como la política -ambas partes han participado en el Plan de Acción Integral Conjunto con Irán- o la seguridad -operaciones conjuntas contra la piratería en el Golfo de Adén y el Cuerno de África-.

No obstante, la realidad no se presenta tan optimista. Pese a que ambas potencias se necesitan para sobrevivir económicamente, -en 2018 el comercio bilateral alcanzó los 600 mil millones de dólares-, desde la llegada de Xi Jinping al poder se ha producido un distanciamiento. La Unión Europea ha adoptado una retórica más asertiva con el gigante asiático debido a que el imparable desarrollo chino no se ha traducido, al contrario de lo que esperaba Bruselas, en una introducción más profunda de valores europeos -una mayor liberalización de su mercado y una mejora de las libertades civiles.

Esta narrativa se hace visible, especialmente, en dos documentos: “Componentes para una nueva Estrategia de la UE respecto a China” de 2016 y “UE-China, una perspectiva estratégica” de 2019. El primero reclama más reformas económicas y políticas, así como una mayor implicación en el Sistema Internacional. El segundo califica a China como un “rival sistémico” y “competidor económico en la búsqueda del liderazgo tecnológico” que ya no debe ser considerado como un país en vías de desarrollo.

En la misma línea, el 10 de abril de 2019 entró en vigor el “Reglamento para el control de las inversiones extranjeras en la UE”, un mecanismo que permitirá a la Comisión emitir recomendaciones y dictámenes sobre inversiones no europeas que puedan suponer una amenaza para proyectos comunitarios o sectores estratégicos de los Estados miembro. Si bien es cierto que no se menciona específicamente a China, la medida se adopta en un contexto de creciente inversión china en el viejo continente.

En suma, las tensiones normativas y los intereses dispares en diversas materias han provocado que la relación bilateral se enfríe. Sin embargo, no hay que olvidar que, pese a las diferencias expuestas, China es el segundo socio comercial de la Unión Europea y ésta, el primer socio del gigante asiático.

¿Qué pretende la Unión Europea de China?

La Unión Europea apoyó la adhesión de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) con la esperanza puesta en que el gobierno chino se comprometiera a adoptar en su mercado las normas liberales internacionales que, en última instancia, permitirían la transformación democrática del país. Aunque el peso del Estado en la economía y sobre la sociedad ha disminuido tras las reformas de Deng Xiaoping, Bruselas sigue considerando insuficientes los avances del gobierno chino.

Por este motivo, la Unión Europea ha utilizado herramientas comerciales y ha aprovechado las diversas cumbres bilaterales para promover en el gigante asiático sus propias políticas y objetivos, especialmente en los siguientes aspectos.

En primer lugar, en la búsqueda de una relación más equilibrada. La Unión Europea ha denunciado en más de una ocasión la discriminación que sufren las empresas europeas en China, por lo que exige que respete los principios del mercado. Según el informe de la Comisión sobre los obstáculos al comercio y la inversión, el gigante asiático es el “socio comercial más restrictivo de la UE” debido a las medidas proteccionistas que aplica, tales como los subsidios a gran escala, la obligación de transferencia tecnológica o la protección jurídica de las empresas nacionales. Igualmente, Bruselas también insta al gigante asiático a que “haga reducciones netas, que sean notables y verificables, de su exceso de capacidad industrial” en sectores como el siderúrgico.

En definitiva, estas condiciones europeas se plantean como mecanismos correctores que permitan a sus empresas competir en igualdad de condiciones con las sociedades chinas, adentrarse más en el mercado chino, evitar el dumping y reducir el déficit comercial con el gigante asiático -en 2018 se situó en 184,9 mil millones de dólares-.

En segundo lugar, en el respeto de los derechos humanos. En la 37ª ronda del Diálogo Unión Europea-China sobre derechos humanos que se celebró en Bruselas los días 1 y 2 de abril de 2019 ambos partícipes exploraron áreas para una mayor cooperación. No obstante, la visión de la Unión sobre la universalidad, la indivisibilidad y la interdependencia de los derechos humanos no coincide con la política de China en esta materia.

Si bien se reconoció el progreso chino en materia de derechos económicos y sociales, desde Europa se critica el escaso peso que tienen los derechos políticos y civiles en su estrategia. En este sentido, se le instó a que acelere el proceso de ratificación del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, firmado por China en 1998, y aplique las recomendaciones de los órganos de derechos humanos de la ONU.  El gobierno chino, por su parte, detecta la existencia como trasfondo de esta actitud de la Unión Europea de un arma utilizada por occidente para ralentizar su modernización y cuestionar su soberanía.

En tercer lugar, la Unión Europea es proclive a colaborar con China en la protección medioambiental. Un claro ejemplo de esa cooperación bilateral se materializó en la aprobación por la Unión Europea en 2018 del “Fondo de Desarrollo de Ciudades Verdes de China”, un proyecto que contribuirá a la implementación en el país asiático de los Acuerdos de París contra el cambio climático y la Agenda 2030 de la ONU.

No obstante, en la Cumbre del Clima celebrada a finales de 2019 se ha observado que China ha disminuido su avance en esta materia, influenciado por la especial situación en la que está inmersa (disturbios de Hong Kong, guerra comercial con EEUU, desaceleración de la economía…) ya que un modelo sostenible y descarbonizado puede incidir negativamente en su ritmo de crecimiento. Y esa desaceleración en la lucha contra el cambio climático no es vista con buenos ojos desde Bruselas.

Por último, la Unión Europea considera que China no está asumiendo las responsabilidades acordes a su condición de segunda economía mundial. Por este motivo, le pide que “apoye el orden internacional basado en normas del cual también se beneficia” y que “desempeñe un papel más dedicado y activo en la Organización Mundial del Comercio y en iniciativas multilaterales”. Cabe recordar que la OMC sigue considerando a China como país en vías de desarrollo, estatus que le permite disfrutar de ciertas ventajas comerciales. 

¿Qué pretende China de la Unión Europea?

El gobierno chino publicó en diciembre de 2018 su política sobre la Unión Europea. Desde el punto de vista comercial, hace constar que “la UE ha sido el mayor socio comercial de China durante 14 años seguidos y China el segundo mayor socio comercial de la UE. Desarrollar una relación sólida con la UE ha sido durante mucho tiempo una prioridad de política exterior para China”. Asegura que busca mejorar la relación con Bruselas e incluso abre las puertas a elaborar un estudio conjunto sobre la viabilidad de un futuro tratado de libre comercio entre las dos potencias.

No obstante, haciendo uso de una narrativa más firme, Pekín también demanda que la Unión Europea debe oponerse explícitamente a la independencia de Taiwán, apoyar la reunificación pacífica de China y evitar vender armamento, tecnología o equipamiento que pueda ser utilizado con fines militares. Asimismo, durante el texto, tras promover la continuidad en los intercambios constructivos sobre derechos humanos sobre la base de la igualdad y el respeto mutuo, el gobierno chino también insta a Bruselas “deje de interferir en los asuntos internos y soberanía judicial de China en nombre de los derechos humanos”.

Por último, China espera que la Unión Europea le reconozca como una Economía de Mercado y que los Estados del bloque levanten el embargo de armas vigente desde 1989. En el primero de los casos, las autoridades chinas hacen referencia al párrafo 15 del protocolo de adhesión a la OMC, el cual estipula que dicho estatus se concederá automáticamente a partir del 11 de diciembre de 2016. No obstante, las élites europeas -y las estadounidenses- se oponen rotundamente al argumentar que “sigue existiendo un alto grado de intervención estatal que afecta a los precios y costes en China”.

La nueva Ruta de la Seda en Europa

China ha conseguido aumentar notablemente su influencia económica y política en Europa gracias a los préstamos y las inversiones en infraestructuras que realiza bajo el paraguas de la nueva Ruta de la Seda. Desde su puesta en marcha en 2013, el gobierno chino ha centrado el interés del proyecto en el viejo continente debido, en parte, a su desarrollo industrial y tecnológico y a su amplio mercado de consumo, con más de 500 millones de personas. La Unión Europea, por lo tanto, se presenta como destino ideal para fomentar las exportaciones y abrir nuevas oportunidades para que empresas -privadas y estatales- chinas puedan mejorar su competitividad.

En el viejo continente, en términos generales, la nueva Ruta de la Seda se desarrolla en dos niveles. Primero, en las potencias europeas la iniciativa de Xi Jinping se caracteriza por la inversión extranjera directa y los acuerdos comerciales. Según Rhodium Group, la Inversión Extranjera Directa del gigante asiático en Europa alcanzó los 17,3 mil millones de dólares en 2018, de los cuales el 45% se concentró en Reino Unido, Francia y Alemania -un 59% si se tiene en cuenta Benelux-, especialmente en sectores clave como el energético, financiero, automovilístico o industrial.

Para ampliar: La nueva Ruta de la Seda: el sueño de Xi Jinping (I)

Por otro lado, en países de Europa Meridional y Oriental, el gobierno chino está más interesado en conceder préstamos en infraestructuras que, en última instancia, le permitan fomentar sus exportaciones. Así, por ejemplo, China pretende financiar una vía ferroviaria que conecte el puerto griego de El Pireo -administrado por COSCO, con sede en Shanghái- con Skopie y Belgrado, capitales de Macedonia del Norte y Serbia, respectivamente. De esta forma, las empresas chinas podrán desembarcar sus productos en Atenas y distribuirlos con mayor rapidez y seguridad por el corazón de Europa.

Si bien es cierto que el comercio bilateral y la inversión en los PECO (países de Europa Central y Oriental) no ha sido tan importante como en el norte, Pekín es consciente de la importancia geoestratégica de esta región, puesto que se presenta como la puerta de entrada china al continente . Por este motivo, el gobierno chino creó en 2012 la plataforma 16+1 (ahora 17+1 tras la inclusión de Grecia), un mecanismo que reúne a dieciséis países de esta parte de Europa -once de los cuales son miembros del bloque comunitario- con el objetivo de promover el comercio bilateral y los proyectos de la nueva Ruta de la Seda.

Mientras tanto, Bruselas ve con preocupación las aspiraciones chinas en el continente por el miedo a que sus iniciativas provoquen la pérdida de mercado de las empresas europeas y una división en el bloque comunitario. Como respuesta, la Unión Europea presentó el pasado mes de septiembre el Plan de Conectividad, un proyecto que cuenta con ayuda de Japón centrado en la financiación de infraestructuras y la promoción de valores por Eurasia. No obstante, la UE no cierra las puertas a cooperar en la nueva Ruta de la Seda, aunque para ello será necesario que “China cumpla con su propósito declarado de convertirlo en una plataforma abierta que se atenga a las normas de mercado”.

La respuesta de la UE ante la política china

La Unión Europea ha intentado en repetidas ocasiones llamar a la unidad del bloque para dar una respuesta común a la creciente influencia de China. No obstante, pese a las advertencias y recomendaciones europeas, lo cierto es que la postura de los Estados miembro no ha estado cohesionada en ningún momento.

Esta división existente en el seno de la Unión Europea se profundizó tras la crisis económica de 2008, cuando las regiones más pobres sufrieron escasez de liquidez. Por un lado, la mayor parte del sureste, los más castigados por la recesión y los que más dificultades tienen de satisfacer sus necesidades financieras. Estos países son partidarios de establecer más contactos con China para poder obtener capital, mejorar sus infraestructuras y pagar las deudas que impiden su crecimiento. Pekín, por su parte, aprovecha su poderío económico para que estos países respondan ante los intereses chinos en las instituciones europeas. Así, por ejemplo, en 2017, Grecia bloqueó una declaración de la Unión Europea que pretendía criticar la actuación china en materia de derechos humanos.

Por otro lado, Francia y Alemania, las dos potencias europeas que no quieren perder su influencia en el continente, presionan y critican las medidas pro-chinas llevadas a cabo por los gobiernos del sureste mientras firman jugosos contratos comerciales con Pekín. Tanto París como Berlín quieren reforzar las políticas europeas industriales para crear empresas que puedan competir en el mercado global en sectores estratégicos y de alto valor añadido.

En la actualidad, está por ver que efectos provoca la crisis del coronavirus en la relación sino-europea. China ha iniciado una campaña de cooperación que muchos acusan de propagandística, donando material sanitario y enviando expertos sanitarios a numerosos países europeos, entre ellos grandes potencias regionales como España, Francia o Italia. Bruselas, por su parte, sufriendo una división entre países del norte y sur, observa con preocupación la estrategia de Pekín. 

Para ampliar: [Especial] La crisis del COVID-19