1. Contexto:
- Estancamiento de la resolución de la crisis de Ucrania
La crisis de Ucrania comenzó a finales de noviembre de 2013 con el estallido de protestas contra el gobierno del presidente ucraniano Viktor Yanukovich después de que este suspendiera las preparaciones para la firma del Acuerdo de Asociación Ucrania – Unión Europea a cambio de una mejora en las relaciones económicas con Rusia, que se habían deteriorado considerablemente en los meses anteriores debido a la oposición de Moscú a la firma de este acuerdo.
En los meses posteriores el gobierno de Yanukovich cayó, la Federación Rusa se anexionó la península de Crimea y estalló una guerra en la región del Donbás que continúa hasta la actualidad. La resolución de esta crisis ha pasado por distintas etapas dejando numerosos documentos, como los acuerdos de Minsk II, formatos, como el Cuarteto de Normandía, y propuestas de resolución, como la fórmula Steinmeier. Pero si algo está claro es que el proceso diplomático para resolver esta crisis ha sido un contundente y sonoro fracaso.
- Una larga serie de demandas rusas
La Federación Rusa ha mantenido de manera consistente a lo largo de las últimas décadas una serie de demandas sobre el concierto de seguridad europeo y para resolver éstas ha lanzado múltiples propuestas para una revisión, presentando diversos documentos como el Tratado (Adaptado) de Fuerzas Armadas Convencionales en Europa, el Tratado de Seguridad Europeo o el Acuerdo OTAN-Rusia de 2009. Esto implica que la práctica totalidad de las demandas incluidas en los nuevos acuerdos, con algunas excepciones, ya estaban reflejadas en documentos anteriores y únicamente se han ampliado, concretado o hecho más ambiciosas.
- Movilización de las Fuerzas Armadas Rusas en la frontera ucraniana
La Federación Rusa está desplegando una importante fuerza militar a la frontera con Ucrania. Y, por segunda vez este año, la prensa internacional, especialmente la anglosajona, está advirtiendo sobre la posibilidad de una nueva guerra en Europa. Titulares como “Estados Unidos advierte a los aliados de una posible incursión rusa mientras las tropas se acumulan cerca de Ucrania” o “¿Se está preparando Rusia para invadir Ucrania?» han aparecido en repetidas ocasiones en diversas publicaciones durante las últimas semanas al igual que ya lo hicieran durante la anterior escalada de tensiones ocurrida en abril de este mismo año. En honor a la verdad no es, en absoluto, la primera vez que vemos este tipo de titulares puesto que ya han aparecido en numerosas ocasiones desde el comienzo de la crisis ucraniana en el ya distante 2014. Sin embargo, esta vez la situación es diferente y los motivos para hacer sonar las alarmas son notablemente más consistentes.
A fecha del 17 de diciembre de 2021 se estima que Rusia ha movilizado más de 50 BTG (Battalion Tactical Group) a la frontera con Ucrania y que hay varios más en camino.
- Debilidad percibida de la OTAN
La retirada de Afganistán, junto con la caída de Kabul en manos del movimiento talibán, las tensiones entre Francia y Turquía sobre Siria, Libia y el Mediterráneo Oriental, que junto a las tensas relaciones con Donald Trump llevaron al presidente francés a hablar de que la OTAN se encontraba en un estado de «muerte cerebral«, o la reciente firma del acuerdo AUKUS, que Francia ha interpretado como una puñalada trapera de Estados Unidos, son los más recientes ejemplos de que la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) no pasa por su mejor momento. Esta percepción de debilidad relativa, puesto que no está tan basada en capacidades como en el nivel de confianza y coordinación entre los países aliados, podría ser un factor determinante a la hora de que terceros países hagan determinados cálculos políticos.
2. Los acuerdos
Nota: Hemos dejado las versiones en inglés, tal y como han sido publicadas por el Ministerio de Exteriores ruso, en los dos desplegables junto con un enlace a la web. Sin embargo, bajo cada uno de los desplegables hacemos un desglose de los principales puntos del acuerdo.
[Enlace]
The United States of America and the Russian Federation, hereinafter referred to as the «Parties»,
guided by the principles contained in the Charter of the United Nations, the 1970 Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nations, the 1975 Helsinki Final Act of the Conference on Security and Cooperation in Europe, as well as the provisions of the 1982 Manila Declaration on the Peaceful Settlement of Disputes, the 1999 Charter for European Security, and the 1997 Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between the North Atlantic Treaty Organization and the Russian Federation,
recalling the inadmissibility of the threat or use of force in any manner inconsistent with the purposes and principles of the Charter of the United Nations both in their mutual and international relations in general,
supporting the role of the United Nations Security Council that has the primary responsibility for maintaining international peace and security,
recognizing the need for united efforts to effectively respond to modern security challenges and threats in a globalized and interdependent world,
considering the need for strict compliance with the principle of non-interference in the internal affairs, including refraining from supporting organizations, groups or individuals calling for an unconstitutional change of power, as well as from undertaking any actions aimed at changing the political or social system of one of the Contracting Parties,
bearing in mind the need to create additional effective and quick-to-launch cooperation mechanisms or improve the existing ones to settle emerging issues and disputes through a constructive dialogue on the basis of mutual respect for and recognition of each other’s security interests and concerns, as well as to elaborate adequate responses to security challenges and threats,
seeking to avoid any military confrontation and armed conflict between the Parties and realizing that direct military clash between them could result in the use of nuclear weapons that would have far-reaching consequences,
reaffirming that a nuclear war cannot be won and must never be fought, and recognizing the need to make every effort to prevent the risk of outbreak of such war among States that possess nuclear weapons,
reaffirming their commitments under the Agreement between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on Measures to Reduce the Risk of Outbreak of Nuclear War of 30 September 1971, the Agreement between the Government of the United States of America and the Government of the Union of Soviet Socialist Republics on the Prevention of Incidents On and Over the High Seas of 25 May 1972, the Agreement between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Establishment of Nuclear Risk Reduction Centers of 15 September 1987, as well as the Agreement between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Prevention of Dangerous Military Activities of 12 June 1989,
have agreed as follows:
Article 1
The Parties shall cooperate on the basis of principles of indivisible, equal and undiminished security and to these ends:
shall not undertake actions nor participate in or support activities that affect the security of the other Party;
shall not implement security measures adopted by each Party individually or in the framework of an international organization, military alliance or coalition that could undermine core security interests of the other Party.
Article 2
The Parties shall seek to ensure that all international organizations, military alliances and coalitions in which at least one of the Parties is taking part adhere to the principles contained in the Charter of the United Nations.
Article 3
The Parties shall not use the territories of other States with a view to preparing or carrying out an armed attack against the other Party or other actions affecting core security interests of the other Party.
Article 4
The United States of America shall undertake to prevent further eastward expansion of the North Atlantic Treaty Organization and deny accession to the Alliance to the States of the former Union of Soviet Socialist Republics.
The United States of America shall not establish military bases in the territory of the States of the former Union of Soviet Socialist Republics that are not members of the North Atlantic Treaty Organization, use their infrastructure for any military activities or develop bilateral military cooperation with them.
Article 5
The Parties shall refrain from deploying their armed forces and armaments, including in the framework of international organizations, military alliances or coalitions, in the areas where such deployment could be perceived by the other Party as a threat to its national security, with the exception of such deployment within the national territories of the Parties.
The Parties shall refrain from flying heavy bombers equipped for nuclear or non-nuclear armaments or deploying surface warships of any type, including in the framework of international organizations, military alliances or coalitions, in the areas outside national airspace and national territorial waters respectively, from where they can attack targets in the territory of the other Party.
The Parties shall maintain dialogue and cooperate to improve mechanisms to prevent dangerous military activities on and over the high seas, including agreeing on the maximum approach distance between warships and aircraft.
Article 6
The Parties shall undertake not to deploy ground-launched intermediate-range and shorter-range missiles outside their national territories, as well as in the areas of their national territories, from which such weapons can attack targets in the national territory of the other Party.
Article 7
The Parties shall refrain from deploying nuclear weapons outside their national territories and return such weapons already deployed outside their national territories at the time of the entry into force of the Treaty to their national territories. The Parties shall eliminate all existing infrastructure for deployment of nuclear weapons outside their national territories.
The Parties shall not train military and civilian personnel from non-nuclear countries to use nuclear weapons. The Parties shall not conduct exercises or training for general-purpose forces, that include scenarios involving the use of nuclear weapons.
Article 8
The Treaty shall enter into force from the date of receipt of the last written notification on the completion by the Parties of their domestic procedures necessary for its entry into force.
Done in two originals, each in English and Russian languages, both texts being equally authentic.
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For the United States of America |
For the Russian Federation |
El acuerdo propuesto por Rusia a nivel bilateral con Estados Unidos comienza abordando de manera vaga la apuesta por un nuevo status quo que permita establecer las “garantías de seguridad” que Moscú ha venido reclamando a Occidente, comenzando con el líder de la OTAN. Se busca la declaración de principios sobre ambos respetando el espacio de seguridad de la contraparte sin interferencia cruzada. A continuación se intenta consolidar esta declaración de principios mediante el establecimiento de alianzas que respeten los principios acordados internacionalmente.
Lo más relevante del proyecto de acuerdo comienza tras este preámbulo. Lo principal que busca Rusia en un acuerdo con Estados Unidos -igual que con la OTAN- pasa por establecer el límite geográfico que puede ser empleado para ciertas cuestiones militares y de seguridad. El punto 3 del acuerdo pasaría por una primera concreción de la propuesta de límite de seguridad (preparar un ataque armado o afectar a la seguridad de los firmantes), lo cual, al abarcar todos los países (“cualquier otro Estado”), dejaría fuera de combate gran parte de la fuerza de Estados Unidos en la OTAN, en el espacio occidental y el adquirido en las últimas décadas en Europa del Este, así como la totalidad de las guerras proxy y las injerencias geoestratégicas.
El punto 4 pasa por una concreción de las garantías que la Unión Soviética ya recibió sobre la expansión de la OTAN hacia su territorio tras la disolución. El objetivo clave es Ucrania, ya que se busca vetar de manera escrita -obviando las fallas sobre el acuerdo verbal preexistente- la expansión continua de la organización atlántica hacia el este tras el Báltico. Entre los últimos focos de tensión en el espacio post-soviético se hace una referencia velada a ciertos puntos con o sin injerencia americana como Georgia -tras los sucesos de 2008- y a Ucrania -2014- pero también al giro pretendido sobre Moldavia, Armenia (2018) y Bielorrusia (2020). De nuevo, con excepción de los Bálticos, Rusia propone en este punto no permitir que EEUU mantenga bases militares ni otro tipo de cooperación militar en el espacio post-soviético.
A continuación Rusia propone la abstención del despliegue militar en ningún territorio del mundo que pueda ser percibido como una amenaza para la contraparte, salvo en su propio territorio soberano. Esta cuestión, de nuevo, vuelve a hacer problemático cualquier despliegue militar en el marco de instituciones internacionales -incluyendo la OTAN- y hace clave los puntos comunes de reconocimiento de soberanía como el caso de Crimea. Todo ello incluye los despliegues con bombarderos pesados y buques de guerra en cualquier territorio desde donde se pueda alcanzar a un ataque sobre la otra parte -no incluye, según aborda el punto, las zonas soberanas como podría ser el estrecho de Bering-. Especialmente problemática puede ser la seguridad que Rusia busca en el Mar Negro. Para garantizar este clima de distensión, se buscan acuerdos en coordinación militar que eviten confrontaciones.
Se propone el no despliegue de misiles balísticos de corto y medio alcance que, siguiendo lo establecido por el punto anterior, puedan servir para atacar a la otra parte desde territorio extranjero o incluso nacional. Esto es especialmente importante ya que al incluir el territorio nacional se apunta a que, aunque se permitiría el despliegue militar en territorio soberano, no se podría emplear casi la totalidad de Alaska y Kamchatka para tales despliegues ya que el estrecho de Bering entraría en ese rango, así como se buscaría cierta seguridad adicional en el Ártico oriental.
El punto 7 apunta directamente a la no proliferación nuclear, apostando por la eliminación de cualquier punto del mundo donde Rusia o Estados Unidos tengan distribuido su arsenal nuclear. En efecto, este punto solamente afectaría a Estados Unidos, quien dispone de un amplio y geoestratégico paraguas nuclear repartido entre los socios miembros de la OTAN. Esto implicaría un claro retroceso en la estrategia militar estadounidense que no tendría implicaciones en la estrategia nuclear rusa, pero garantizaría sus reclamos de seguridad en Europa del Este -especialmente tras las polémicas en Alemania y Polonia-.
[Enlace]
The Russian Federation and the member States of the North Atlantic Treaty Organization (NATO), hereinafter referred to as the Parties,
reaffirming their aspiration to improve relations and deepen mutual understanding,
acknowledging that an effective response to contemporary challenges and threats to security in our interdependent world requires joint efforts of all the Parties,
determined to prevent dangerous military activity and therefore reduce the possibility of incidents between their armed forces,
noting that the security interests of each Party require better multilateral cooperation, more political and military stability, predictability, and transparency,
reaffirming their commitment to the purposes and principles of the Charter of the United Nations, the 1975 Helsinki Final Act of the Conference on Security and Co-operation in Europe, the 1997 Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between the Russian Federation and the North Atlantic Treaty Organization, the 1994 Code of Conduct on Politico-Military Aspects of Security, the 1999 Charter for European Security, and the Rome Declaration «Russia-NATO Relations: a New Quality» signed by the Heads of State and Government of the Russian Federation and NATO member States in 2002,
have agreed as follows:
Article 1
The Parties shall guide in their relations by the principles of cooperation, equal and indivisible security. They shall not strengthen their security individually, within international organizations, military alliances or coalitions at the expense of the security of other Parties.
The Parties shall settle all international disputes in their mutual relations by peaceful means and refrain from the use or threat of force in any manner inconsistent with the purposes of the United Nations.
The Parties shall not create conditions or situations that pose or could be perceived as a threat to the national security of other Parties.
The Parties shall exercise restraint in military planning and conducting exercises to reduce risks of eventual dangerous situations in accordance with their obligations under international law, including those set out in intergovernmental agreements on the prevention of incidents at sea outside territorial waters and in the airspace above, as well as in intergovernmental agreements on the prevention of dangerous military activities.
Article 2
In order to address issues and settle problems, the Parties shall use the mechanisms of urgent bilateral or multilateral consultations, including the NATO-Russia Council.
The Parties shall regularly and voluntarily exchange assessments of contemporary threats and security challenges, inform each other about military exercises and maneuvers, and main provisions of their military doctrines. All existing mechanisms and tools for confidence-building measures shall be used in order to ensure transparency and predictability of military activities.
Telephone hotlines shall be established to maintain emergency contacts between the Parties.
Article 3
The Parties reaffirm that they do not consider each other as adversaries.
The Parties shall maintain dialogue and interaction on improving mechanisms to prevent incidents on and over the high seas (primarily in the Baltics and the Black Sea region).
Article 4
The Russian Federation and all the Parties that were member States of the North Atlantic Treaty Organization as of 27 May 1997, respectively, shall not deploy military forces and weaponry on the territory of any of the other States in Europe in addition to the forces stationed on that territory as of 27 May 1997. With the consent of all the Parties such deployments can take place in exceptional cases to eliminate a threat to security of one or more Parties.
Article 5
The Parties shall not deploy land-based intermediate- and short-range missiles in areas allowing them to reach the territory of the other Parties.
Article 6
All member States of the North Atlantic Treaty Organization commit themselves to refrain from any further enlargement of NATO, including the accession of Ukraine as well as other States.
Article 7
The Parties that are member States of the North Atlantic Treaty Organization shall not conduct any military activity on the territory of Ukraine as well as other States in the Eastern Europe, in the South Caucasus and in Central Asia.
In order to exclude incidents the Russian Federation and the Parties that are member States of the North Atlantic Treaty Organization shall not conduct military exercises or other military activities above the brigade level in a zone of agreed width and configuration on each side of the border line of the Russian Federation and the states in a military alliance with it, as well as Parties that are member States of the North Atlantic Treaty Organization.
Article 8
This Agreement shall not affect and shall not be interpreted as affecting the primary responsibility of the Security Council of the United Nations for maintaining international peace and security, nor the rights and obligations of the Parties under the Charter of the United Nations.
Article 9
This Agreement shall enter into force from the date of deposit of the instruments of ratification, expressing consent to be bound by it, with the Depositary by more than a half of the signatory States. With respect to a State that deposited its instrument of ratification at a later date, this Agreement shall enter into force from the date of its deposit.
Each Party to this Agreement may withdraw from it by giving appropriate notice to the Depositary. This Agreement shall terminate for such Party [30] days after receipt of such notice by the Depositary.
This Agreement has been drawn up in Russian, English and French, all texts being equally authentic, and shall be deposited in the archive of the Depositary, which is the Government of …
Done in [the city of …] this [XX] day of [XX] two thousand and [XX].
El acuerdo de Rusia con la OTAN es más ambicioso si cabe que el de Estados Unidos ya que busca implicaciones con todos los miembros de la alianza, una vez garantizado el ánimo de distensión de su «líder». Pero es potencialmente más problemático por la animadversión existente entre Rusia y los estados del este de Europa. Tras una nueva declaración de principios de negociación mutua y no amenaza a los intereses de seguridad mutua, se pasa a tratar los mecanismos concretos para las conversaciones sobre incidencias -comunicación sobre maniobras, línea telefónica directa entre las partes, etc–.
En el punto 3 ya se llevan a cabo cambios retóricos sustituyendo las palabras “rivales” por “diálogo” y poniendo el foco en las áreas mencionadas en el análisis del anterior acuerdo como potencialmente problemáticas: el Mar Negro y el Báltico.
El punto clave del acuerdo con la OTAN es el 4: se sitúa el límite de actuación en los países que formaban parte de la asociación en 1997, antes de la entrada de Europa del Este en el espacio occidental, mencionando que ninguno de ellos podrán desplegar fuerzas o armamento en ningún otro país de Europa. Esto sería un gran cambio de paradigma ya que ningún país de Europa occidental o Estados Unidos podría desplegar tropas ni armamento en Europa del Este, Balcanes, Irlanda, Suecia, Finlandia, Austria, Suiza, Chipre. La autorización de un despliegue en cualquier país europeo -esté o no en la OTAN- necesitaría el apoyo de todos los firmantes, incluida Rusia. Turquía ya disponía de tropas antes de 1997 así que Grecia no podría desplegarlas en Chipre sin autorización de Turquía, por ejemplo.
El siguiente punto replica la petición a Estados Unidos de no despliegue de misiles de corto y medio alcance en territorio -incluso soberano- que pueda alcanzar a cualquier firmante, haciéndolo extensible a todos los miembros de la OTAN. Por un lado, Rusia conseguiría que ningún país del flanco oriental de la OTAN tuviera misiles desplegados contra su territorio, incluyendo los Bálticos y Polonia, pero por otro lado garantizaría que Rusia no podría hacer lo propio en su flanco occidental -ni oriental como garantizaba el anterior acuerdo con EEUU-.
El punto 6 remite de nuevo a la no expansión de la OTAN pretendidamente acordada con Estados Unidos, haciéndola extensible a todos los firmantes, y haciendo mención a Ucrania pero con la vista puesta en Georgia y los Balcanes tras las expansiones en Montenegro y Macedonia del Norte.
En el séptimo punto, el último de los grandes, se centran en el compromiso de la OTAN de no realizar actividades militares sobre Ucrania, Transcaucasia y Asia Central -sin especificar espacio post-soviético ni especificar que Rusia deba hacer lo propio en la región-. Adicionalmente, se convendría una zona fronteriza donde no se podrían hacer ejercicios militares por encima de una brigada en ningún territorio adyacente de la OTAN y la CSTO -y cualquier otra alianza militar potencial- en un rango por delimitar. Esto es de especial importancia ya que la frontera donde no se podrían hacer ejercicios militares incluiría la de Bielorrusia o Armenia, como parte de la CSTO, reduciendo de manera sustancial -potencialmente total- la capacidad de realizar ejercicios militares en los Bálticos, así como en un área potencialmente relevante de Polonia o Turquía -por la pertenencia de Armenia a la alianza militar rusa-.
3. Conclusiones
¿Un gran acuerdo o una gran farsa?
Rusia ha lanzado un órdago a la OTAN y Estados Unidos: ha llegado el momento de, finalmente, reformar el concierto de seguridad de Europa. La posibilidad de un gran acuerdo, que en diversos formatos lleva ya muchos años sobre la mesa, es real y los acontecimientos de las últimas décadas, principalmente las crisis de Georgia (2008) y Ucrania (2014), muestran que este resulta necesario si se quiere evitar que la situación continúe deteriorándose en el Viejo Continente. Sin embargo, la publicación de estos borradores, entregados a Estados Unidos y la OTAN en los días 15 y 16 de diciembre, supone una clara señal de alarma.
El comportamiento del gobierno ruso en torno a esta crisis genera dudas no tanto sobre las intenciones de Moscú, cuyo deseo de revisar el concierto de seguridad del continente es completamente sincero, sino sobre los medios que está dispuesto a utilizar para conseguir dicha reforma. Está claro que los borradores son maximalistas y que Moscú no espera, en ningún caso, que dichos documentos sean firmados, pero establecer una posición maximalista al comienzo de una negociación y buscar a partir de ahí llegar a algún tipo de acuerdo es una táctica habitual en las negociaciones. Sin embargo, las acciones de Moscú señalan que el objetivo quizá sea otro.
Al fin y al cabo, si Moscú simplemente pretendiera sentar a Washington a la mesa de negociaciones y obtener algo a cambio, como ya hizo con la escalada ocurrida en la primera mitad de este año, ¿por qué hacer públicos estos acuerdos? ¿Por qué señalar abiertamente el descontento, tal y como ha hecho el viceministro de exteriores Sergei Ryabkov, con la reacción occidental tan solo 48 horas después de entregar los borradores?
Llevar a cabo estas acciones mientras llamas a sentarse de inmediato a negociar si no se quiere “afrontar las consecuencias”, algo con lo que varias figuras de la diplomacia rusa han amenazado en las últimas semanas, y al mismo tiempo que aceleras la movilización militar en la frontera de Ucrania tras la reunión Biden – Putin, da indicios de que el Kremlin puede tener otros planes en mente.
El riesgo real de una nueva guerra convencional en Europa
El plan B, ¿o quizá el A?, del Kremlin podría ser lanzar una operación militar contra Ucrania e imponer por la fuerza de las armas un acuerdo ventajoso para ellos. No es la primera vez que esta posibilidad está sobre la mesa. Y tampoco es la primera vez que se especula con que las Fuerzas Armadas de Rusia estén preparándose para dicha eventualidad. Sin embargo, esta vez es diferente.
Antes de continuar: Sí, tal y como señalan diversos medios, Ucrania lleva en guerra desde 2014. Es cierto, hay un conflicto de baja intensidad en el este del país en el cual está involucrado Rusia, pero ese conflicto es incomparable, tanto en escala como en posibles consecuencias, con la posibilidad de una intervención militar directa de Rusia contra Ucrania. Y esa es la posibilidad a la que nos enfrentamos actualmente.
La movilización del ejército ruso en la frontera ucraniana es enorme, incomparable con cualquier despliegue anterior a 2021 y superior a la de primavera de este año, no está siendo reconocida públicamente, el Kremlin niega que haya movimiento de tropas, y no tiene ningún pretexto oficial, como la realización de ejercicios estratégicos a gran escala. Estos indicios son alarmantes, especialmente cuando los sumamos a los movimientos diplomáticos anteriormente mencionados y a la creciente beligerancia en la retórica rusa, tanto a nivel mediático como por parte de los organismos oficiales y principales figuras del gobierno.
Es importante señalar que, a pesar de todas las señales de alarma que hemos indicado anteriormente, aún no nos encontramos ante una situación en la sea apropiado decir que con toda seguridad estamos abocados al estallido del que, probablemente, sería el mayor conflicto militar en Europa desde la Segunda Guerra Mundial. Pero las posibilidades de que este ocurra son lo bastante significativas, y los indicios lo suficientemente alarmantes, como para advertir de que la amenaza del estallido de este conflicto es real.
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