En tiempos en lo que lo imposible sucedió; Colombia, un país que ha vivido un prolongado conflicto armado, dijo “NO” en 2016 al referendo que pretendía dar legitimidad popular a los Acuerdos entre el gobierno nacional (encabezado por Juan Manuel Santos) y hasta entonces la más antigua insurgencia de América Latina, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP). 

El Acuerdo que se puso a consideración de la sociedad Colombia contemplaba 6 puntos que se consideraron fundamentales para la “superación de las causas históricas del conflicto armado”. 1) Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral, 2) Participación Política: Apertura Democrática para Construir la Paz, 3) Fin del Conflicto, 4) Solución al Problema de las Drogas Ilícitas, 5) Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto y 6) Implementación, Verificación y Refrendación.

El logro de un acuerdo de este tipo implicó por un lado el reconocimiento de ambas partes de un “punto muerto” en la confrontación armada, que las FARC-EP se sometían a la institucionalidad colombiana, la posibilidad para que la sociedad en general y las víctimas en particular pudieran conocer la verdad sobre el conflicto armado, e iniciar un conjunto de reformas estructurales propuestas por la confrontación bélicas desde mediados del siglo pasado.

La opción del Plebiscito a pesar de que no era obligatoria, según el marco jurídico sobre el cual se construyó este Acuerdo Internacional, implicaba un respaldo para un gobierno que optó por una salida política al conflicto armado en contravía a la opción militarista que marcó gran parte del inició del siglo XXI. Sin embargo, ante los graves crímenes de las FARC-EP, años de vincular a los procesos sociales como “células subversivas” y la dificultad de explicar la importancia del Acuerdo a la mayoría de la sociedad la opción del “Si” no logró los votos suficientes.

En este artículo se analizará que implicó esa votación para la implementación de un Acuerdo muy especial para Colombia y para el hemisferio, y los argumentos que utilizaron los sectores políticos contrarios al “Acuerdo de Paz”. Sectores que impulsados por la derrota del plebiscito lograron ganar las elecciones presidenciales en 2018, posicionando una agenda para “hacer trizas esos malditos acuerdos”, siguiendo las palabras del exministro del Interior durante el gobierno de Uribe. Acuerdos que de una u otra manera aún son tema de deliberación y motor para las elecciones legislativas y presidenciales del próximo año.

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Un Acuerdo de mínimos

La extensa confrontación entre las insurgencias, los grupos narcoparamilitares y las fuerzas del Estado ha desangrado a Colombia por más de medio siglo. El enfoque militarista de gran parte de los gobiernos (incluyendo el fomento de grupos de autodefensas rurales) tanto solo rindieron fruto a principios del siglo, con un amplio apoyo financiero y logístico de Estados Unidos.

Sin embargo, los esfuerzos por derrotar militarmente a las FARC-EP, al ELN incluso a los residuos del EPL (que parcialmente se desmovilizó a finales del siglo pasado) han estado muy lejos de concretarse. El reposicionamiento de la insurgencia en territorios con amplio control y significativo respaldo social (por hacer las veces de Estado en los territorios), y las importantes fuentes de financiamiento, han mantenido “vivo el espíritu revolucionario”.

A diferencia de Nicaragua o Cuba, así como del Cono Sur, incluso de los vecinos andinos, Colombia, por un lado, ha mantenido una democracia formal (a pesar de las cifras de violencia armada) desde principios de la Guerra Fría; y por otro lado, no ha tenido un riesgo real de una victoria guerrillera (a pesar del amplio control de territorios periféricos del país).

En el curso de las décadas, la posibilidad de una salida negociada al conflicto armado ha sido una bandera de ciertas organizaciones sociales y la apuesta de ciertos presidentes progresistas (al menos en esa intención). La desmovilización de diversos grupos guerrilleros en la década de los 1990, permitió una transformación social enmarcada en la nueva Constitución Política de 1991.

Si bien las FARC-EP participaron en diferentes encuentros y mesas de negociación, tanto solo en 2012 se logró una madurez suficiente de las partes. El primer intento fue en 1985 en los llamados Acuerdos de La Uribe, que permitieron la creación de una organización política-electoral como lo fue la Unión Patriótica (UP); la cual logró una importante participación en las primeras elecciones locales.

Sin embargo, la represión contra la UP y la falta de avances en otros puntos impidió seguir avanzando. Posteriormente las FARC-EP se alejaron del proceso de desmovilización en el marco de la nueva constituyente y presentaron una propuesta de negociación junto al ELN y el EPL desde la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (plataforma que congregaba a los tres grupos insurgentes).

El último intento fue durante el gobierno del conservador Andrés Pastrana (1998-2002), que estuvo marcado por la desmilitarización de una región del país de 42 mil kilómetros cuadrados (equivalente al área de Suiza). En dicha zona de distensión se planteaba llevar a cabo las negociaciones sin el rigor de la confrontación armada.

La presión de diferentes grupos políticos y económicos, así como de grupos paramilitares, la incompatibilidad de los objetivos de ambas partes y la extensa lista de eventos de violación de derechos humanos en “El Caguan”, fue minando el proceso al punto de dar por terminadas las conversaciones en febrero de 2002.

La retoma de la zona de distensión, en el marco del Plan Colombia, y la victoria de Álvaro Uribe (2002-2010) sepultaron las posibilidades de una nueva negociación con un grupo catalogado como “terrorista” a nivel internacional. Fue en 2010, con la llegada de Juan Manuel Santos -JMS- (heredero del uribismo) que se abrió la posibilidad de una nueva negociación.

Si bien el encargo de JMS fue continuar con la política de seguridad democrática, el reconocimiento del conflicto armado y la tramitación de una ley de víctimas y restitución de tierras abonaron el terreno a un cambio de rumbo. En septiembre de 2012 se hicieron públicos los acercamientos entre emisarios del gobierno y de las FARC-EP.

A diferencia de los anteriores acercamientos, en 2012 se presentó una agenda concreta de 6 puntos y una metodología de trabajo específica. Cada parte tendría un equipo negociador, con su respectivo líder, así como posibilidad para emitir sus posiciones respecto al avance de la negociación. Al lograr acuerdos sobre uno de los puntos se emitirán comunicados conjuntos.

Las negociaciones se realizaron en La Habana (Cuba), sin un cese al fuego inicial (algo que en el pasado fue objeto de disensos), y con el apoyo de Cuba, Noruega, Chile y Venezuela se fueron dando las rondas de negociación. Negociaciones que no estuvieron exentas de tensiones e incluso rupturas temporales, ante la continuación de las acciones bélicas de ambas partes en el territorio nacional.

Los seis puntos sobre los que se cimentó la negociación fueron 1) Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral, 2) Participación Política: Apertura Democrática para Construir la Paz, 3) Fin del Conflicto, 4) Solución al Problema de las Drogas Ilícitas, 5) Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto y 6) Implementación, Verificación y Refrendación.

“Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”, fue el primer punto del Acuerdo y uno de los que mayor relevancia ha tenido, tanto en la negociación como en la fase de implementación. Este punto contempla medidas destinadas a lograr una “Reforma Rural Integral” -a nivel nacional- e implementar “Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)” -en 16 zonas más impactadas por el conflicto armado-.

“Participación Política: Apertura Democrática para Construir la Paz”, pretende profundizar en la democracia participativa propuesta en la Constitución de 1991 así como permitir la participación política de las FARC-EP. Entre las medidas de este punto está unas circunscripciones especiales de paz para víctimas del conflicto en los municipios priorizados para los PDET.

“Fin del Conflicto”, recoge las medidas para el proceso de desarme, desmovilización y reincorporación (DDR) de los integrantes de las FARC-EP, las primeras etapas se desarrollaron en las 23 Zonas Veredales de Transitorias de Normalización (ZVTN). Las armas fueron entregadas a la ONU para la construcción de tres monumentos (uno en Colombia, otro en La Habana y el último en la sede de Naciones Unidas).

“Solución al Problema de las Drogas Ilícitas”, apunta a un enfoque diferencial frente a los cultivos de uso ilícito. Entre las medidas de este punto están los Planes Nacionales Integrales de Sustitución (PNIS) como medida de concertación y tránsito paulatino de las comunidades vinculados a dichos cultivos, alejándose de medidas de erradicación forzada y fumigación aérea.

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“Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto”, es uno de los puntos cruciales del Acuerdo, y junto al primer punto de los que mayor discordia ha generado. Este punto plantea que por medio del Sistema Integral de Justicia, Verdad, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) se logra cumplir los estándares del Estatuto de Roma y aplicar medidas de Justicia Transicional. De este punto surge la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad (CEV) y la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD).

Finalmente “Implementación, Verificación y Refrendación”, es el punto que recogen las medidas para el proceso de implementación, seguimiento y refrendación popular del Acuerdo. Fue sobre este último punto que se convocó el Plebiscito del 2 de Octubre de 2016, el cual obtuvo una mínima ventaja por la opción del “No”.

Un Plebiscito a contra corriente

Una vez que se supo en 2012 que el gobierno nacional estaba realizando acercamientos privados con delegados de las FARC-EP, el sector más radical del gobierno, en cabeza del expresidente Álvaro Uribe, pusieron su “grito en el cielo” y pidió que no hubiera impunidad para los guerrilleros.

Dicha ruptura, sumada a otras acciones del gobierno de JMS, generaron la creación de un nuevo partido político, el Centro Democrático (cuyo logo es la silueta del expresidente Uribe). Desde dicha plataforma política se hizo una férrea oposición a la negociación y luego al Acuerdo de Paz desde 2014 que iniciaron su participación en el Congreso colombiano.

El proceso de participación para la refrendación del Acuerdo de Paz, logrado en La Habana, se inició formalmente en agosto. La dicotomía entre refrendar el Acuerdo con la guerrilla más antigua del país y dar paso a una serie de cambios estructurales, y negar este Acuerdo por promover la impunidad y carecer de legitimidad al negociar con un grupo con un amplio historial criminal, fue algo sumamente complejo para los partidarios de la refrendación.

Guardando las proporciones, el Plebiscito de la Paz en Colombia tiene cierta similitud con el Brexit en Gran Bretaña en 5 elementos: 1) Se trataba de defender aquel actor que por años fue el chivo expiatorio para los problemas nacionales (las FARC-EP y la Unión Europea (UE)), 2) Se sobredimensiona la comprensión social sobre la posición institucional (Refrendar el Acuerdo y Mantener en la UE), 3) el esquema argumentativo de la oposición era más simple y preciso (como un “Acuerdo de impunidad” y una “opción de independencia”), y 4) la redes sociales jugaron un papel fundamental, en movilizar el electorado.

La campaña del “NO” se caracterizó por tergiversar los componentes del acuerdo y movilizar a sus votantes a partir del miedo y el rechazo al historial delictivo de las FARC-EP, esto ha sido ampliamente estudiado desde entonces.  Por un lado, la tergiversación sobre el componente de justicia transicional del Acuerdo (que proponía penas alternativas y una promoción a la verdad sobre las penas penitenciarias) fue presentado como un acto de impunidad.

Otro elemento que se tergiversó, fueron las medidas de reincorporación de las bases guerrilleras (especialmente el apoyo económico) que fue presentado como un “premio a los delincuentes”, en contravía a las altas tasas de desempleo e informalidad laboral en el país. Un actor clave en dicha campaña fueron los grupos de cristianos evangélicos, que rechazaban el Acuerdo en su conjunto y especialmente los componentes de enfoque diferencial a favor de población con identidad y orientación sexual diversa (LGBTIQ+).

La posibilidad de la participación política de miembros de las FARC-EP, e incluso su victoria electoral como en otros países de la región fue un argumento recurrente en dicha campaña. El miedo al “Castrochavismo” hacía referencia a la victoria de una opción política que siguiera el proyecto de la Cuba de los hermanos Castro o la Venezuela de Hugo Chávez.

A pesar de que la opción por refrendar el Acuerdo, que ya había sido firmado en un especial evento a mediados de septiembre en la ciudad de Cartagena, tenía el apoyo de la institucionalidad, los partidos de gobierno y una valoración muy positiva en redes sociales los resultados del 2 de octubre fueron un golpe a los anhelos de paz en el país.

De los 34’899.945 de personas habilitadas para votar en el referéndum, a las urnas asistieron 13,062,917 (el 37,34%), de las cuales votaron efectivamente 6,438,552 (50,22%) por la opción del NO, y 6,382,901 (49,78%), una diferencia de 55.651 votos. La distribución de los votos (mapa 1) a favor de refrendar el Acuerdo se concentró en los departamentos periféricos, mientras que la opción en contra del Acuerdo se concentró en el centro del país y las capitales departamentales.

Esta ajustada victoria del “NO”, significó un golpe considerable tanto al gobierno de JMS como a la credibilidad del Acuerdo. Vale anotar que tanto los voceros de la campaña del “No” como el mismo Consejo de Estado (máxima instancia de lo Contencioso Administrativo en Colombia) han dado cuenta que dicha campaña se basó en fake news, miedo y engaño.

La respuesta presidencial fue un diálogo amplio con los voceros tanto del “SI” como del “NO” para hacer ajustes al Acuerdo, según la FIP se recibieron 172 propuestas que iban desde ajustes y complementos, hasta cambios de fondo (en contravía del proceso mismo).

Por otro lado, la sociedad civil realizó una serie de acciones para blindar el Acuerdo y garantizar su implementación. El resultado fue una serie de ajustes unilaterales al texto firmado en Cartagena (a mediados de Septiembre) con un nuevo texto presentado en un sobrio evento en Bogotá.

Este nuevo texto fue “refrendado” por el “constituyente delegado”, es decir por el Congreso de la República (que en Colombia está compuesto por dos cámaras) por medio de un procedimiento denominado fast track. El paquete de reformas constitucionales y legislativas que cursaron durante el último tramo del gobierno de JMS, fueron avaladas por la Corte Constitucional y las organizaciones internacionales vinculadas.

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Una Implementación sin voluntad

Tras la victoria del “No” y los ajustes de última hora al Acuerdo, se dio inicio como tal a la implementación de lo acordado. El primer punto fue el del “Fin del Conflicto” con el proceso de desarme, desmovilización y reincorporación de 13.202 personas acreditadas por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.

De ahí en adelante la implementación del Acuerdo se tiene pensada en un periodo de 15 años, y cuenta con el “blindaje” por parte de la Corte Constitucional (sentencia C-630/2017) al ser considerado una obligación estatal y no un proyecto de gobierno. Así mismo, Colombia tiene el apoyo material y financiero de un número importante de países y entidades para la implementación del Acuerdo.

Según las cifras oficiales del Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO), el Plan Marco de Implementación (que es el esquema de política pública para este caso) tiene un nivel de avance 48,1% en promedio entre los 6 puntos del Acuerdo.

Por su parte, el Instituto Krock de la Universidad de Notre Dame, en su último informe sobre la implementación del Acuerdo Final de Paz, concluye que de las 578 disposiciones tan sólo el 28% han sido implementadas completamente y el 19% no se han iniciado. Los puntos con mayor avance son el punto sexto y tercero, con 55% y 49% de las disposiciones completadas, respectivamente.

El discurso del gobierno de Iván Duque por un lado defiende, en el ámbito internacional, tanto el Acuerdo como su implementación, pero a nivel nacional tiene una posición negativa y de poca importancia a la implementación. Muestra de ello es la apuesta de retomar la aspersión con glifosato en las zonas de cultivos de uso ilícito, acción contraria al espíritu del Acuerdo de buscar una solución concertada y de la mano de las comunidades que hace una sustitución de cultivos.

Por otro lado, está la transformación de los PDET de proyectos de transformación territorial a un nuevo esquema de presencia militar en las denominadas “Zonas Futuro”. Y los constantes mensajes al SIVJRNR, en especial a la JEP, para acelerar los procesos de investigación y judicialización contra los miembros y delitos de las FARC-EP, y no así contra los delitos por parte personas que hicieron parte de las Fuerzas Militares (como las Ejecuciones Extrajudiciales, llamados Falsos Positivos).

Finalmente, el lento avance en la implementación del Acuerdo ha permitido la reconfiguración de diferentes grupos armados ilegales, entre ellos grupos disidentes de las FARC-EP (incluyendo al exjefe negociador de la guerrilla en La Habana). Por lo cual el gobierno ha mantenido su discurso guerrerista y centrado en la seguridad, más que en la transformación social y política del Acuerdo.

Conclusiones

El resultado del Plebiscito por la Paz en Colombia, ciertamente se enmarca en la dificultad que atraviesa la democracia representativa a nivel mundial, y sobre todo en una región amenazada por diferentes proyectos y caudillos populistas. Sin embargo, el logro de un acuerdo como este se puede entender en las palabras del que fuera el jefe negociador del gobierno, “es el mejor acuerdo posible”.

Tras tantos años de confrontación y millones de víctimas, poder reincorporar a más de 30 mil insurgentes, crear un sistema para las víctimas y poner las bases para reformas que han sido exigidas por diferentes grupos sociales desde hace medio siglo es un aliento y un ejemplo a tener en cuenta.

Sin embargo, la implementación del Acuerdo ha pasado por un gobierno que ha hecho lo posible para torpedear y poner en un segundo plano la implementación. Desde un discurso “legalista” y “guerrerista” ha buscado minimizar la posibilidad de cambios estructurales (en la tierra y el sistema democrático) así como los avances en justicia, verdad y reparación.

Ciertamente en las próximas elecciones presidenciales y legislativas, el tema de la implementación del Acuerdo será un elemento central en los programas de campaña. Aun así es importante que la comunidad internacional siga haciendo seguimiento al proceso de implementación, así como a los otros factores de inestabilidad en el país (como la prevalencia del ELN y los nuevos capos de la droga).