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La última herida abierta entre Serbia y Kosovo: la Asociación de Municipios Serbios (AMS)

Barricada de serbokosovares en Zveçan, localidad ubicada cerca de la frontera entre Serbia y Kosovo, en una protesta organizada en 2011
Barricada de serbokosovares en Zveçan, localidad ubicada cerca de la frontera entre Serbia y Kosovo, en una protesta organizada en 2011. Fuente: Usama – CC

Desde el ascenso de Milosevic a finales de los años 80, las tensiones volvieron a estallar en los Balcanes Occidentales entre Serbia y Kosovo. El último remanente de las guerras yugoslasvas, Kosovo, vio cómo en su territorio intervino la Alianza Atlántica, lo que conllevó 78 días de bombardeo en Belgrado con la intención de obligar al ejército de la federación a retirarse de la región.

Con estos mimbres se llegaba a la administración de la provincia por parte de Naciones Unidas (UNMIK) en junio de 1999, en la que se pretendía instaurar un gobierno provisional kosovar que recuperara la autonomía perdida durante la guerra. Este proceso se produjo bajo el amparo de la comunidad internacional, la cual sería la encargada de conducir un proceso que llevaría a aclarar el estatus de Pristina con respecto a Belgrado, teniendo en cuenta la Resolución de 1244 que adopta la ONU en la que se reafirma en respetar la integridad territorial de la entonces República Federal de Yugoslavia y con ello validar los derechos de Serbia a tomar parte en las negociaciones.

En 2003, los serbokosovares crearon dos asambleas de municipios serbios, en el sur y en el norte, respectivamente. Se demandaba entonces una suerte de protección y autogobierno frente a una mayoría albanesa que había vuelto a tomar el peso político en la zona tras la derrota serbia frente a la OTAN.

Por aquel entonces, la UNMIK no reconocía a las dos uniones municipales al considerarlas mono étnicas, pero ambas supusieron la base de la creación de la Asamblea de la Comunidad de Municipios de la Provincia Autónoma de Kosovo y Metohija, la antecesora directa de la futura Asociación de Municipios Serbios (Zajednica Srpskin Opstina en serbio). Esta asamblea creada en mayo de 2008, contemplaba cargos oficiales –presidente, vicepresidente o secretario–  y funciones ejecutivas y legislativas en representación de la figura administrativa recogida en la Constitución de 2006: esto es, la Provincia Autónoma, por lo que no consideraban ningún tipo de interlocución con Pristina, arrogándose la legitimidad administrativa de Kosovo.

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La idea de establecer una asamblea que en cierto modo representa una minoría que no es significativa demográficamente responde esencialmente a una fractura social y étnica. Los ataques a monasterios serbios y a su patrimonio cultural consecuencia del estallido de violencia acaecido en 2004 motivaron esta idea de contar con una asamblea que representara específicamente los intereses serbios, cuyos políticos acusaban a Pristina de obviar sus demandas y comportarse de forma violenta y autocrática.

Bajo este ambiente de fricción, en marzo de 2011, se inició un proceso para entablar conversaciones entre Belgrado y Pristina, auspiciado por la Unión Europea. Con estas condiciones de diálogo se trataron, sobre todo, temas de tránsito libre y mercancías, así como reconocimiento de diplomas. Así, dos años después, la Unión Europea anunció la llegada a un acuerdo que establecía un marco de negociación entre las dos partes, conocido como el Acuerdo de Bruselas.

Este acuerdo supuso la desaparición efectiva de la entidad creada tras la declaración unilateral de independencia por la ya mencionada Asociación de Municipios Serbios (AMS). El acuerdo establece la creación de una entidad municipal que nucleara los intereses de municipios con mayoría serbia. La asociación en un principio planeaba tener competencias en materia económica, sanitaria, en educación, planificación urbana y legislación. Sin embargo, con respecto a la iniciativa legislativa y la representación política –presidente, asamblea, consejo, iniciativa legislativa, posibilidad de enmendar disposiciones constitucionales, etcétera–, la Corte Constitucional de Pristina en 2015 se pronunció en contra de estos puntos, ya que excedían las capacidades competenciales contempladas en la Constitución kosovar, además de exhortar a la creación de una asociación que aglutine a otras minorías de la zona, como la bosniaca o la gorani, haciendo énfasis en la ilegalidad de una agrupación que no fuera pluriétnica.

Discrepancias entre Serbia y Kosovo: ¿un laberinto sin fin?

Esta situación de parálisis ha condicionado las negociaciones de acceso a la Unión a un acuerdo definitivo que defina la relación entre las dos partes, aunque Serbia ya ha obtenido el estatus de candidato a entrar en el club comunitario y mantiene sus aspiraciones de llegar a un acuerdo vinculante que le permita mantener la soberanía sobre Pristina. Por su parte, la administración kosovar espera pleno reconocimiento internacional e ingresar a la estructura atlántica y a la UE como un Estado independiente, además de mantener cierta unidad administrativa e intentar realizar las menores concesiones posibles a la mayoría serbokosovar en el norte y en los enclaves serbios en el sur.

Desde 2013, se han llevado a cabo reuniones entre ambas administraciones con el objetivo de desencallar las negociaciones y lograr acuerdos competenciales, ocurriendo la última de estas en septiembre de 2020, aunque no se trató la cuestión de la entidad serbokosovar ni el reconocimiento de Belgrado.

El Acuerdo de Bruselas ha generado tensiones entre las dos administraciones. Si bien es cierto que dispone la integración de las estructuras paralelas creadas por los serbios con el beneplácito de Belgrado, la cuestión de cómo implementar la autonomía serbia es un dolor de cabeza para las autoridades albanokosovares, el mismo Albin Kurti fue detenido en 2015 por realizar unos altercados en las inmediaciones del parlamento como protesta al voto a favor a seguir dicho acuerdo, que reafirma el compromiso de Pristina a conformar dicha asociación.

Por estos acontecimientos, la propuesta francoalemana deslizada el mes pasado por la prensa serbia, plantea como principal escollo la autonomía serbokosovar. En Serbia, el contexto internacional no es halagüeño para los intereses de Belgrado, que tiene serios problemas para capear la guerra de Ucrania y gestionar sus históricas relaciones con Moscú. La vocación europeísta del gabinete de Vucic es uno de sus sellos distintivos, por lo que ha tenido que ir despejando las dudas de Bruselas con respecto a su política exterior.

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Este enfoque es el que puede explicar mejor el porqué de la insistencia serbia con respecto a la creación de esta comunidad: la presión de Bruselas para que ambas partes resuelvan sus diferencias en base a la normalización de sus relaciones tiene de forma implícita la cuestión del reconocimiento formal de Kosovo por parte de Belgrado, el que, probablemente, Serbia, de una manera u otra tendrá que refrendar si quiere entrar al club comunitario. Precisamente, esta baza es la que intenta presentar el gobierno capitaneado por el SNS, partido europeísta que domina la escena política serbia desde 2012 y al que pertenece Vucic, para presionar a Pristina con la creación de la asamblea, ya que reduciría el costo político de renunciar a la soberanía formal de la que considera su provincia meridional, la cual es un símbolo para la cultura serbia.

El gobierno comandado por Kurti tiene el temor de que las demandas serbias en torno a esta cuestión generen a la larga un doloroso desafío para las aspiraciones kosovares, ya que bajo ningún concepto se quiere oír hablar de una entidad que tenga peso legislativo y pueda torpedear los proyectos de unión con el eje euroatlántico que proyectan desde el país con reconocimiento limitado.

El primer ministro ya sostuvo críticas a la obligatoriedad de establecer una entidad separada de las existentes a nivel municipal. Tras el artículo publicado por la Embajada de Estados Unidos en Pristina,el consejero del Departamento de Estado, Derek Chollet, y el Enviado Especial para los Balcanes Occidentales, Gabriel Escobar, le convidaron a actuar cuanto antes y poner en marcha la autonomía que pactó en 2013 con competencias legislativas, causando cierto malestar al entender que sus socios estaban apoyando los intereses serbios. Finalmente, Albin Kurti accedió a establecer negociaciones para establecer la asociación, aunque pidió que cesaran las presiones y puso como condición para establecerla que Serbia creara autonomías para los bosniacos, albaneses y otras minorías que viven en el país a parte de recalcar que no se pondrá en marcha hasta que se culmine el proceso de reconocimiento.

Lo cierto es que aún sigue habiendo distancias considerables entre las dos partes con respecto a la asociación obviando las atribuciones legislativas. Una de ellas es la cuestión de la financiación de la entidad: la postura kosovar se basa en su propia legislación sobre entidades municipales y desea financiarla enteramente con el presupuesto ordinario destinado para ello. En cambio, lo que se pretende desde la óptica serbia es financiar la asociación con el dinero que el Estado recibe de Kosovo.

Otro asunto que a simple vista puede parecer algo trivial –en esta zona del mundo nada lo es– es el dilema que ambos gobiernos mantienen sobre el nombre: el Estado serbio siempre ha preferido denominarla comunidad, con el objetivo de que fuera una entidad con amplias competencias y con carácter decisorio, con cierta similitud, salvando las distancias, con el rol que ocupa la Republica Sprska en Bosnia- Herzegovina, mientras que Kosovo pretende establecer una asociación homónima a las que tiene dentro de su territorio, y por ello, prefiere el término “asociación”.

Relaciones con la UE y situación interna

A pesar de haber logrado avanzar en puntos que tienen que ver con la normalización de las relaciones con respecto a la integración política y judicial de los serbokosovares y de haber hecho reformas en consonancia con lo que solicita la UE, todavía se está lejos de llegar a un consenso. En este aspecto, las relaciones con Bruselas han marcado la situación interna de ambos actores. Tras la reciente crisis que hizo temer el estallido de un nuevo conflicto, ambas partes han hecho esfuerzos por reconducir la situación.

Principales focos de población serbokosovar, origen de muchas de las tensiones entre Serbia y Kosovo
Principales focos de población serbokosovar, origen de muchas de las tensiones entre Serbia y Kosovo. Fuente: Sergey Kondrashov – CC

Serbia ha reconducido sus vínculos con la UE hasta tal punto que el gobierno llegó a admitir la posibilidad de imponer sanciones a Rusia, algo que se desmarca de sus intereses tradicionales. Con respecto a volver a las negociaciones, Vucic ha hecho hincapié en la necesidad de afrontar un dialogo serio y zanjar la disputa para que no haya más tensiones en la región. El gobierno ha decidido trabajar en el marco de la propuesta francoalemana y parece haber asumido que va a tener que realizar concesiones duras. Eso sí, todo a cambio de establecer la autonomía serbokosovar. Internamente, esta postura ha convulsionado el panorama político, pues se han producido fuertes enfrentamientos entre el gobierno y la oposición euroescéptica y prorrusa capitaneada por Brosko Obradovic.

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Pese a las críticas que lanzó el gobierno serbio en Davos contra la postura mayoritaria de los países comunitarios respecto de Kosovo, Vucic ha reafirmado su compromiso a alcanzar un pacto, lo que parece indicar que esta vez las negociaciones no serán papel mojado.

En Kosovo, Albin Kurti ha acabado aceptando el plan propuesto de negociación tras las presiones de Estados Unidos y sus socios en Bruselas, reafirmando también su predisposición a establecer la entidad serbokosovar.

La reunión recientemente sostenida en el contexto de la guerra en Ucrania significó un nuevo intento para relanzar el diálogo. Aun teniendo en cuenta la predisposición de ambos mandatarios, no se logró firmar la propuesta, por lo que se seguiría negociando a partir de marzo de 2023. Josep Borrell, Alto Representante la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Seguridad, afirmó que los dos mandatarios aceptaron los contenidos de la misma, pero que se necesitan más reuniones para implementarla. Poco después la Comisión Europea publicó íntegramente los puntos de la propuesta. 

A raíz de la publicación de la iniciativa se sucedieron muchas reacciones que harán más cautelosos a ambos gobiernos y que, llegado el caso, pueden incidir en la estabilidad de ambas partes de cara a presentar una postura de fuerza en las negociaciones. En Belgrado, Vucic tuvo que salir al paso y explicar que se trabajará en la propuesta, recalcando que Serbia no firmó nada. Asimismo, sostuvo que la AMS es la prioridad para discutir la propuesta y enfatizó que no es posible cumplir con lo que actualmente dice el artículo 4 del plan, debido a que prevé el ingreso de Kosovo en organizaciones internacionales, por tanto, aseguró que su gobierno no permitiría la entrada de Pristina en la ONU. La oposición prorrusa (Dveri-POKS, Zavetnici y otros), volvió a criticar el acuerdo y pidió la renuncia de Vucic además de un adelanto electoral, acusándolo de traición por valorar el documento y por haber violado la Carta Magna del país. Con todo, Vucic dijo estar preparado para más reuniones. 

Pristina, por el contrario, apuntó que los dos mandatarios acordaron que el contenido de los artículos era inalterable y que seguirán trabajando en la hoja de ruta de la implementación de estos. La oposición soberanista y europeísta, (LDK y PDK), consideran que Kurti se predispuso a firmar un mal plan, ya que se impone a Pristina la AMS y no se trata el reconocimiento. El sector conservador y nacionalista albanés AAK, dirigido por el expresidente Ramush Haradinaj, apoyó al gobierno y sostuvo que de facto se reconoce a Kosovo por parte de Belgrado.            

Así pues, la UE aún tiene la oportunidad de cerrar una herida que se abrió hace más de 30 años y que va cicatrizando a duras penas, debiendo antes superar este obstáculo que parece ser la última gran piedra en el camino hacia la normalización de relaciones.

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