La iniciativa 17+1: ni dividir ni gobernar Europa

Cumbre China-PECO de 2021 celebrada por vía telemática debido a la pandemia. Fuente: CGTN

“En un mundo plagado de desafíos, el mecanismo de cooperación indudablemente inyectará un nuevo ímpetu y una mayor confianza en la recuperación, estableciendo el plan para un mayor desarrollo”. Con estas palabras abría Xinhua la noticia sobre la novena cumbre entre China y los países de Europa Central y Oriental (PECO), celebrada el pasado 9 de febrero en el marco del formato 17+1. Como es habitual en los medios de comunicación estatales, la pieza está llena de mensajes optimistas que exponen únicamente los beneficios de mantener unas buenas relaciones con el gigante asiático.

La Unión Europea, por su parte, siempre ha visto con extrema desconfianza la iniciativa promovida por Beijing en su patio trasero. 12 de los 17 países partícipes son miembros del bloque comunitario y el resto son candidatos para serlo. Por este motivo, Bruselas considera que China está intentando “dividir y gobernar” el continente e introducir un caballo de Troya que le permita reforzar sus intereses estratégicos.

Para ampliar: Las relaciones sino-europeas: del entendimiento a la rivalidad

Dos perspectivas enfrentadas, la europea y la china, pero ninguna de ellas precisa para comprender en qué estado se encuentra el formato 17+1, una iniciativa en plena decadencia cargada de promesas incumplidas y carente de objetivos específicos. La falta de entendimiento, la creciente asertividad de Beijing y la amenaza militar que supone Rusia son otros factores que han provocado su deriva.

Ni dividir ni conquistar Europa

Cuando China anunció la creación del formato 17+1 en 2012 los PECO -a saber: Albania, Bosnia Herzegovina, Bulgaria, Croacia, República Checa, Estonia, Grecia, Hungría, Letonia, Lituania, Macedonia del Norte, Montenegro, Polonia, Rumanía, Serbia, Eslovaquia y Eslovenia- observaron la iniciativa como una excelente oportunidad para ampliar los vínculos con el gigante asiático. El tándem simbiótico parecía evidente: los PECO, necesitados de financiación para mejorar sus infraestructuras y reactivar sus economías tras la crisis, se presentaban como el último eslabón que permitía unir China con Europa. Esta percepción se incrementó cuando Beijing incluyó el formato 17+1 como uno de los pilares de la Nueva Ruta de la Seda.

Con la construcción de nuevas carreteras, puertos o vías ferroviarias y la reducción de las barreras al comercio las compañías chinas podrían utilizar la región como puerta de entrada al continente. En este sentido, es habitual que ambas partes aprueben en las cumbres anuales directrices orientadas a “reforzar la cooperación en el desarrollo de infraestructuras (…) y redes regionales de transporte”. En 2014, por ejemplo, China anunció un proyecto de tren de alta velocidad entre Belgrado y Budapest valorado en 3.000 millones de dólares con la intención de conectarlo a posteriori con el puerto griego del Pireo, administrado por la empresa estatal COSCO. Desarrollar la conectividad, a su vez, facilitaría el traslado de la producción a los PECO, más próximos al mercado europeo y con mano de obra relativamente barata.

Asimismo, Beijing también ha intentado aprovechar su poderío económico para que estos países respondieran ante sus intereses en las instituciones europeas. Así, por ejemplo, en 2017, Grecia bloqueó una declaración de la Unión Europea que pretendía criticar la actuación china en materia de derechos humanos. Del mismo modo, los PECO han utilizado la cercanía con el gigante asiático para presionar a Bruselas. “Si la Unión Europea no puede brindar apoyo financiero, recurriremos a China”, declaró en 2018 el primer ministro húngaro Viktor Orbán.

Proyectos orientativos de China en Europa en el marco de la Nueva Ruta de la Seda

Diez años después de la creación del foro 17+1, el entusiasmo inicial de los PECO se ha transformado en decepción debido a la falta de avances en las promesas anunciadas por China. De hecho, en 2018 se especuló con que ambas partes pretendían reducir el alance de la iniciativa convirtiendo las cumbres en eventos bianuales. No obstante, esta medida no se materializó y por contra China decidió incluir a Grecia en un intento de impulsar el foro. De esta forma, los diplomáticos y medios estatales chinos podrían alardear que el puerto del Pireo, ubicado en Atenas, es uno de los -pocos, hasta ahora- proyectos exitosos que forma parte del 17+1.

Pese a los intentos de Beijing, el foro de cooperación China-PECO continúa en plena decadencia y la edición de este año ha puesto de relieve el distanciamiento existente entre los dos bloques. Si bien Xi Jinping fue quien presidió la cumbre -hasta ahora siempre había sido el premier Li Keqiang-, los líderes de Bulgaria, Rumania, Eslovenia, Estonia, Letonia y Lituania optaron por no acudir y enviar, en cambio, a ministros de menor rango. Días antes los diplomáticos chinos presionaron a estas capitales para que enviaran “una representación de mayor nivel”. Se rumoreaba que Eslovaquia también tomaría esta decisión, pero la firma de un acuerdo para fomentar las exportaciones de cerdo al gigante asiático hizo que Bratislava cambiara de opinión.

Para más inri, la vice primera ministra de Bulgaria, Mariyana Nikolova, pidió en el cónclave un mayor compromiso para “expandir y facilitar el acceso al mercado chino”. El presidente polaco, Andrzej Duda, se mostró “insatisfecho” con la apertura económica de China. El primer ministro lituano, Gabrielius Landsbergis, declaró semanas más tarde que el 17+1 no “ha traído ningún beneficio” para su país. La ministra de Asuntos Exteriores de Estonia, Eva Maria Liimets, matizó que Estonia “prefiere tener cooperación con China en el formato 27+1, es decir, junto con todos los estados miembros de la Unión Europea”.

En este contexto, una vez más, no se produjeron grandes avances. Ni siquiera hubo comunicado conjunto final. Xi Jinping anunció su intención de suministrar vacunas contra el coronavirus, importar productos valorados en 170 mil millones de dólares en los próximos 5 años y convertir la región en un pilar de la Nueva Ruta de la Seda, pero no ofreció detalles sobre cómo iba a materializar sus promesas. Se podría decir, por lo tanto, que Beijing se dio con un canto en los dientes consiguiendo que la cumbre se celebrase pese a la indiferencia de algunos países.

Este escepticismo se puede apreciar, del mismo modo, en las políticas adoptadas por algunos PECO en relación a China. 13 de los 17 países de la iniciativa forman parte de la Clean Network promovida por Estados Unidos que busca salvaguardar las redes 5G de “intrusiones agresivas de actores malignos como el Partido Comunista Chino”. El presidente del Senado checo viajó en agosto de 2020 a Taiwán pese a la presión ejercida por Beijing. Lituania anunció en marzo que planeaba abrir una oficina de representación en Taipéi este año, poniendo en peligro las relaciones con el gigante asiático. Varios de los proyectos de infraestructuras anunciados en el marco de la Nueva Ruta de la Seda, como el tren de alta velocidad Belgrado-Budapest o la ampliación de la central nuclear de Cernavoda, han sido retrasados o cancelados. El vice primer ministro de Montenegro declaró recientemente que están buscando “modelos alternativos de financiación” y reemplazar los préstamos chinos por unos “más favorables” para finalizar la autopista Bar-Boljare construida por la constructora China Road and Bridge Corporation. 

Como se puede comprobar, las relaciones diplomáticas bilaterales entre los PECO y China no se encuentran en su mejor momento.

Asistentes de la última cumbre China-PECO. En naranja, los países que enviaron una representación de menor nivel. Fuente: China Observer

Motivos de la deriva del 17+1

Cuatro son, en líneas generales, las razones por las que China ha fracasado en su intento de ampliar su influencia en la región considerada como una ‘cabeza de puente’ de la Nueva Ruta de la Seda.

Primero, como se ha mencionado anteriormente, la iniciativa no ha cumplido las expectativas de los países partícipes. Por ejemplo, según Merics, la inversión china en los 12 países miembro de la Unión Europea que forman parte del 17+1 ascendió hasta los 8.6 mil millones de euros entre 2010 y 2019. Países Bajos, en comparación, recibió en el mismo periodo 10.2 mil millones de euros. “No creo que la parte china haya hecho lo que prometió. Me refiero a inversiones”, declaró el año pasado el presidente checo Miloš Zeman, considerado como uno de los políticos europeos más cercanos a Beijing. Las empresas y los organismos financieros chinos siguen prefiriendo hacer negocios en Europa occidental. 

Segundo, la creciente asertividad que caracteriza la política exterior de China bajo el mandato de Xi Jinping preocupa a los países europeos, incluidos los PECO. Que la mayoría de ellos hayan excluido o reducido la participación de Huawei en el desarrollo de las redes 5G por motivos de seguridad demuestra la desconfianza existente. Bruselas también intenta presionar a favor de la “unidad [también entre los candidatos] para defender los intereses y valores [europeos] frente a un país del tamaño y el poder de China”.

Tercero, el 17+1 se trata de una iniciativa ambigua sin objetivos específicos definidos. Fortalecer los vínculos entre los dos bloques puede ser buena idea, pero ¿cómo se va a llevar a cabo? ¿qué proyectos aprobará china para que la región se convierta en una pieza clave de la Nueva Ruta de la Seda? ¿tienen interés las empresas del gigante asiático en la región? Además, los países que participan en el 17+1 tienen preocupaciones y metas diferentes y China parece no entender del todo bien que el grupo es extremamente heterogéneo. 

Cuarto, el “factor Rusia” puede jugar en contra de las ambiciones de Beijing. Letonia, Lituania y Estonia, por ejemplo, siempre serán más cercanos a Estados Unidos por la amenaza militar que supone Moscú y en la rivalidad que se está gestando entre las dos mayores potencias globales el Báltico se posicionará en el lado de Washington. Este factor también se ha influido en que los países del este hayan sido más reacios a aprobar el Acuerdo Integral de Inversiones entre la Unión Europea y China.

La asistencia de Xi Jinping a la cumbre virtual de este año demuestra que China sigue considerando el 17+1 una iniciativa importante, pero deberá hacer mucho más que simplemente prometer para convencer a los PECO de que es buena idea formar parte del foro.

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