La energía en Japón, una política guiada por las crisis

Como país insular sin gasoductos internacionales, con escasas interconexiones nacionales y apenas producción propia de energía, especialmente desde el accidente de Fukushima de 2011 que paró el funcionamiento de casi la totalidad de los reactores nucleares, Japón se ha enfrentado históricamente a retos fundamentales para su seguridad energética.

En la última década, al poner en práctica su visión guiada por los principios de la seguridad energética, se lograron avances sustanciales en materia de seguridad, sostenibilidad medioambiental y eficiencia económica. Sin embargo, en los últimos años, una serie de catástrofes naturales han provocado largos apagones a gran escala en sus principales ciudades, incluso en Tokio, lo que puso de manifiesto las vulnerabilidades del sistema actual. Unas vulnerabilidades que ha padecido históricamente.

Además, la reciente invasión de Ucrania por parte de Rusia ha transformado enormemente el panorama energético mundial y Tokio debe tener en cuenta, una vez más, los posibles escenarios de crisis e intentar mitigar la posible escasez de suministro eléctrico y el aumento de los costes del combustible. Por eso, los 5º y 6º Planes Estratégicos de Energía, adoptados en 2018 y 2021, tienen como objetivo lograr una combinación energética más diversificada para 2030, con una mayor proporción de energías renovables y la reducción a cero de las emisiones de gases de efecto invernadero.

Japón ha diversificado con éxito sus fuentes de importación de gas natural licuado (GNL), mientras que las importaciones de petróleo siguen muy concentradas en un pequeño número de proveedores de Oriente Medio. Lo que hace que el país se vea fácilmente afectado por las grandes crisis mundiales y los riesgos geopolíticos, a los que el gobierno nipón está continuamente expuesto debido a su localización geográfica y política, siendo vecino de Rusia, China y Corea y con Estados Unidos como socio principal.

Historia energética de Japón. Tres décadas, tres crisis, tres objetivos

Más que ningún otro gran país, la política energética japonesa ha tratado durante más de un siglo de compensar sus escasos recursos energéticos. Sus acciones se han centrado en lo que llaman las “3E” –en inglés: Energy security, Environmental protection y Economic efficiency–, es decir, los tres pilares principales de la política energética de Japón.

Estos son: 1) asegurar el crecimiento económico nacional reduciendo el riesgo; 2) garantizar la seguridad en el campo de la energía y salvaguardar un suministro ininterrumpido; e 3) impulsar la protección del medio ambiente, en particular, respondiendo al calentamiento global. Algo especial viniendo de un país con una gran tradición religiosa budista y shintoista de respeto a la naturaleza a todos los niveles.

Japón se enfrentó a su primer reto energético cuando necesitó producir combustible suficiente para su expansión industrial en la segunda mitad del siglo XIX. Esto se superó recurriendo al carbón nacional, que se convirtió en el primer negocio del estado japonés y en la principal fuente de energía para la industrialización y el crecimiento económico hasta después de la Segunda Guerra Mundial.

A principios del siglo XX, Japón atravesó su segundo desafío energético: una mayor necesidad de petróleo, un recurso casi inexistente en el país. A finales de la década de 1930, solo producía el 7% del crudo que consumía en las industrias aérea y naval. La mayor parte, alrededor del 80%, procedía de Estados Unidos. Al igual que ocurrió con el carbón, Tokio nacionalizó su industria de refinado en 1934 con el objetivo de fijar precios, cuotas y reducir el papel de las empresas extranjeras, impulsando así la producción nacional.

Sin embargo, en diciembre de 1937, se produjo la masacre de más de 170.000 personas en la ciudad china de Nanking a manos japonesas como parte de los intereses nacionalistas y expansionistas del ejército japonés. Esto fue uno de los últimos movimientos del país antes de que Estados Unidos decidiera, o quizá se viera obligado, a entrar en la Segunda Guerra Mundial. Japón continuaba su política de expansión conquistando territorios chinos como Shanghái, Wuhan o Pekín, no sin encontrarse con gran resistencia del ejército chino. En el frente ruso, el país sufrió una gran derrota en 1939, lo que le llevo a intentar expandirse ahora hacia las Indias Orientales en busca de sus tan ansiados y escasos recursos naturales.

En esta situación, intentado costear sus guerras en China y Rusia, mantener a su población y continuar desarrollando su industria, Japón se vio superado en todos los frentes por la falta de recursos naturales, especialmente petróleo y carbón, cuyo principal proveedor seguía siendo Estados Unidos, en ese momento enfrentados formalmente tras la unión nipona al eje Alemania-Italia en 1940.

Asimismo, debido a la negativa japonesa de retirarse de los territorios chinos ocupados, comenzaría una serie de sanciones económicas al país que acabarían con el famoso embargo de petróleo en 1941. Ahora sí, con su principal proveedor fuera de la ecuación y sin una alternativa viable, la política de guerra japonesa no contemplaba la rendición y, en 1941, decidió lanzar un ataque a la desesperada sobre Pearl Harbour que acabaría por tensar y romper definitivamente su relación de cordialidad con Washington en un momento en el que Japón seguía dependiendo de Estados Unidos para el 80% de su petróleo.

A mediados de la década de 1950, finalizada la Segunda Guerra Mundial, Tokio había agotado rápidamente sus pequeñas reservas de petróleo, y el precio del carbón nacional había llegado a superar el de las importaciones de petróleo de Oriente Medio, cuyo coste disminuyó en esa época. El intento de encontrar una nueva fuente de energía barata para apoyar su industria siderúrgica y su rápido crecimiento económico trajo consigo el inicio de la tercera crisis energética.

Esta crisis se abordó levantando las restricciones al uso del petróleo y ampliando las instalaciones portuarias para su importación durante las décadas de 1950, 1960 y 1970. El objetivo principal fue preservar unos precios razonables de la energía, necesarios para la vida de las personas y las actividades económicas e industriales del país.

La cuarta crisis. Energía nuclear, solución y problema

En aquel momento, Japón era más dependiente del petróleo que cualquier otra economía avanzada del mundo, por lo que tuvo que reinventar rápidamente su política energética y diversificar su combinación de energías, alejándose del petróleo. La Comisión de Energía Atómica de Japón (AEC), creada en 1956, promovió la investigación y el desarrollo de la energía nuclear con fines pacíficos. El primer reactor nuclear comercial del país entró en funcionamiento en 1966.

Durante los años 70, con la primera y segunda crisis del petróleo (1973 y 1978), este se volvió un recurso mucho más caro y mucho menos fiable en cuanto a su seguridad de suministro. Así comenzaba la cuarta gran crisis energética japonesa.

Como respuesta, se promovió la introducción de nuevas energías como el Gas Natural Licuado (GNL) para tratar de asegurar el suministro energético. Otras políticas clave fueron la promoción del desarrollo de la energía nuclear, ya que también era más respetuosa con el medio ambiente en comparación con los combustibles fósiles y daba una imagen internacional de industria de “alta tecnología”. Finalmente, también se promovió el refuerzo de las medidas de conservación de la energía, aunque, paradójicamente, no existía ninguna ley que obligara a las compañías eléctricas a almacenar el GNL antes del invierno para superar los periodos de frío.

En la década de 1970, Japón tenía 5 reactores nucleares en funcionamiento y su consumo de petróleo rondaba el 80%. En 1984, compraba el 72% de las exportaciones mundiales de GNL.

En 2002, con la ratificación en Tokio del Protocolo de Kioto de 1997, la política energética japonesa hizo más hincapié en el medio ambiente, al tiempo que aumentaba el apoyo público a las nuevas tecnologías e industrias respetuosas con el clima. La política energética del país ya contaba con las tres “Es”.

En 2010, Japón tenía 45 reactores nucleares en uso y su consumo de petróleo era de alrededor del 43%.

Catástrofe natural y quinta crisis

El Gran Terremoto de Tohoku y posterior tsunami del 11 de marzo de 2011 y sus secuelas desencadenaron el desafío más reciente para el país, sin incluir la actual Guerra de Ucrania. El accidente impulsó al gobierno a acelerar la reforma de los mercados de la electricidad y el gas.

Debido a la intensificación del sentimiento antinuclear y a la preocupación por la seguridad, la inmensa mayoría de los reactores nucleares del país que estaban operativos o en construcción se cerraron tras el desastre. El resultado inmediato fue un déficit del 30% en la producción eléctrica, ya que la energía nuclear había sido la principal fuente para hacer frente a su falta de recursos. Esto fue el comienzo de la quinta crisis.

Las reformas seguían los mismos tres objetivos: mejorar la seguridad del suministro, aumentar la competencia y reducir los precios para el usuario final, pero también añadía a las tres “Es” la “S” de seguridad.

Sin la energía nuclear, Japón dependía casi por completo de las importaciones de carbón, petróleo y gas natural para satisfacer su demanda de energía primaria. En 2015, las importaciones de energía petrolera representaron el 50% de la energía del país. Mientras tanto, las emisiones de gases de efecto invernadero aumentaron rápidamente, su déficit comercial creció y su economía se ralentizó debido al aumento de los precios del GNL.

Las medidas de respuesta incluyeron la plena liberalización del mercado minorista de la electricidad y el gas en 2016, así como el despliegue acelerado de tecnologías innovadoras en el ámbito de las energías renovables, especialmente la solar y la eólica.

Política actual. De 2018 en adelante

La seguridad del suministro de gas es la principal preocupación de la administración japonesa, como demostró la escasez en invierno de 2021, que dio lugar a compras a precios récord. Solo 10 de los 36 reactores en territorio japonés han vuelto a funcionar desde el desastre.

El 5º Plan Estratégico de Energía de 2018 se centró, de manera urgente, en reformas regulatorias y en la digitalización para avanzar en la transformación verde y la expansión de las renovables para 2050. Otras políticas incluyeron una (posible) recuperación de la energía nuclear con reactores nucleares avanzados más seguros, con el objetivo de mejorar la eficiencia del uso de combustibles fósiles y el despliegue de nuevas tecnologías.

En el marco del 6º Plan Estratégico de Energía de 2021, Japón se propone alcanzar la neutralidad de carbono en 2050. Prevé que las energías renovables representen alrededor del 37% de su combinación de energías en 2030, y que la nuclear sea responsable del 21% aproximadamente.  Sin embargo, el hecho de ser un archipiélago sísmicamente activo limita sus opciones energéticas. En 2020, los combustibles fósiles representaban más del 75% de la combinación energética nipona y depende de las importaciones para el 99% de su petróleo, el 98% de su gas y el casi el 100% de su carbón.

En el sector energético, para un país con limitados lugares de almacenamiento que depende en gran medida de las importaciones de GNL, uno de los principales retos es garantizar la seguridad de la electricidad para hacer frente a las limitaciones de la red y a los apagones, incluyendo una mejor conectividad entre sus redes regionales a nivel nacional.

Actualmente, Rusia es uno de sus socios energéticos más importantes. Hay varios proyectos energéticos rusos en los que participan el gobierno o empresas japonesas, principalmente los proyectos petroleros Sajalín-1 y Sajalín-2.

La invasión de Ucrania ha provocado sanciones a la energía rusa en todo el mundo. El efecto dominó en las economías de los importadores de energía y de los países con pocos recursos, como Japón, es especialmente grave. Las subidas de los precios del crudo pueden perjudicar no sólo a los hogares, sino incluso a la competitividad internacional de sus empresas.

Teniendo en cuenta la posición geográfica de Japón, la construcción de una comunidad energética y medioambiental en el conjunto de Asia se convertirá probablemente en una cuestión a largo plazo.

Hasta que Rusia invadió Ucrania en febrero, los lazos del sector energético entre ambos países habían sido sólidos, a pesar de disputas territoriales como la de los Territorios del Norte. Lo que se pensó como un éxito mutuo, con Moscú atrayendo la inversión extranjera directa hacia Asia, y con Tokio asegurándose una fuente de energía cercana a la vez que diversificaba el riesgo lejos de Oriente Medio, la relación se ha convertido ahora en un nuevo dilema en el tejado japonés. Por un lado, es una prueba clave para Japón, que se ve presionado para seguir a Estados Unidos y Europa en el sacrificio de la seguridad energética “por principios” contra Rusia. Por otro lado, a los funcionarios japoneses también les preocupa que su retirada del mercado ruso provoque una entrada de sus rivales geopolíticos. El temor reside en que, si abandona los proyectos rusos, China estará en mejor posición para negociar con otros grandes proveedores como Estados Unidos o Australia, podría vender el GNL a un precio más elevado e incluso podría negarse a exportar energía a los compradores japoneses.

El propio primer ministro Fumio Kishida expuso este temor en público al decir que la entrada china “no molestará a Rusia, pero los usuarios japoneses tendrán problemas”. Para la administración japonesa, el GNL de Sajalín está vinculado a los precios más baratos del petróleo y en cierto modo protegido de las grandes fluctuaciones del mercado. Además, el gas de Sajalín llega a Japón en un par de días, mientras que el de Estados Unidos tarda cuatro semanas.

Aunque el primer ministro japonés ha intentado seguir el ritmo de Occidente en otras sanciones, bloqueando a los bancos rusos del sistema de pagos global SWIFT y congelando los activos en poder del Banco Central de Rusia, el 31 de marzo, cuando el aumento de los precios de la energía y la escasez de electricidad se convertían en amenazas cada vez más inminentes, anunció que el país no se retirará de los proyectos energéticos rusos en aras de “la seguridad y estabilidad del suministro energético”.

En el ámbito nacional, el gran ganador de la actual crisis podría ser la energía nuclear. Japón se plantea volver a la energía nuclear más de una década después del desastre de Fukushima. Hasta ahora, la reanudación de las centrales ha resultado difícil debido a la importante resistencia de la opinión pública japonesa. Sin embargo, es necesario expresar cómo la crisis de Ucrania y el aumento de los costes de la energía han forzado un cambio, tanto en la opinión pública como en la formulación de políticas hacia la energía nuclear.

El gobierno está estudiando ahora la posibilidad de ampliar la vida útil de los reactores existentes más allá del límite legal, excluyendo el periodo que han permanecido apagados a la hora de calcular su tiempo de funcionamiento. Tokio cree que necesita la energía nuclear para evitar nuevas crisis energéticas, ya que su red no está conectada a los países vecinos ni puede aumentar la producción de combustibles fósiles nacionales. Sin embargo, esto ha hecho que los activistas medioambientales se preocupen, una vez más, por el destino de la transición energética renovable japonesa y por posibles incidentes futuros.

Conclusión

La visión japonesa de una sociedad con 0 emisiones recogida en la Estrategia de Crecimiento Verde en línea con la Neutralidad del Carbono en 2050 requerirá que el país acelere sustancialmente el despliegue de tecnologías de baja emisión de carbono. La ya elevada dependencia de Japón de Oriente Medio en materia de combustibles fósiles es también una fuente de vulnerabilidad. Cualquier interrupción del flujo de petróleo devastaría la economía y la seguridad del país.

Además, la guerra de Rusia ha vuelto a poner en el punto de mira la seguridad energética tradicional, la premisa sobre la que se construyó la estrategia energética nipona. El reto de mantener la seguridad del suministro eléctrico de una red nacional fragmenta será aún mayor a medida que aumente la proporción de fuentes de energía renovables en el mix energético japonés.

Teniendo en cuenta estos factores, ¿cómo debería actuar Japón en materia de energía a partir de ahora?

Dado que el problema de la energía es cada vez más indivisible de otros problemas, como la seguridad física, la economía o la diplomacia, desarrollar diferentes escenarios para prepararse ante la posibilidad de que ciertas tecnologías bajas en carbono, como la nuclear, no se expandan tan rápidamente como se espera es cada vez más importante.

Dicho esto, el problema más cercano en el tiempo es cómo la crisis de Ucrania terminará de afectar a su transición energética verde. Es probable que la presión internacional sobre Tokio aumente si Occidente toma medidas para desprenderse completamente de la energía “manchada de sangre” rusa, como se ha llegado a calificar. Aunque ciertamente es deseable para Japón encontrar alternativas a la energía rusa, es cada vez más difícil y la sustitución del combustible ruso por energía renovable está lejos de ser segura.

El reto, ahora, será identificar dónde está el mayor potencial de ahorro y cómo este potencial puede ser realizado de forma rentable, desde todos los puntos de vista económico, social y geopolítico. La futura política energética de Tokio parece que se basará en la continuidad más que en el cambio. Y eso, históricamente, ha significado crisis.