El 11 de junio de 2026, un documento interno atribuido al Gobierno francés y filtrado al Financial Times planteó tres escenarios para reformar el servicio diplomático de la Unión Europea y, con él, el cargo de Alta Representante que ocupa la estonia Kaja Kallas.
El primero situaría toda la política exterior bajo el control de la Comisión, el segundo devolvería competencias al Consejo y a las capitales, y, el tercero, presentado como el preferido por París, reforzaría a la propia Kallas hasta convertirla en una suerte de vicepresidenta ejecutiva primera con autoridad sobre acción exterior, comercio y desarrollo.
Tres salidas distintas para abordar la percepción, extendida en varias capitales, de que la Unión Europea reacciona con excesiva lentitud y fragmentación ante las crisis internacionales, desde el genocidio en la Franja de Gaza hasta la guerra de Estados Unidos e Israel contra Irán.
El episodio se ha interpretado mayoritariamente en clave personal, como una nueva etapa del desgaste de Kallas y de su tensa relación con la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen. Sin embargo, la fricción entre ambas no es una mera pugna de personalidades, sino que es la manifestación más clara de una ambigüedad estructural inscrita en la propia arquitectura institucional del bloque.
Esa ambigüedad, asumible en periodos de estabilidad, se ha transformado en una vulnerabilidad estratégica en un contexto que exige a Europa proyectar una posición coherente y reconocible.
El reparto competencial
El cargo de Alto Representante nació con el Tratado de Lisboa como un híbrido deliberado. Su titular dirige la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) en nombre de los Estados miembros y, simultáneamente, ocupa una vicepresidencia de la Comisión Europea. El objetivo era articular el peso político de las capitales con los recursos de Bruselas, tendiendo un puente entre el método intergubernamental y el comunitario.
En la práctica, esa hibridez ha situado al cargo en la intersección de las lógicas institucionales de la Comisión, el Consejo y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), que el Alto Representante dirige, sin control efectivo sobre ninguna de ellas.
El factor determinante es que la política exterior continúa siendo, en lo sustancial, una competencia de los Estados, sometida a la regla de la unanimidad. El Alto Representante coordina, propone y representa, pero no tiene capacidad de decisión.
Desde Catherine Ashton hasta Federica Mogherini y Josep Borrell, todos sus titulares han chocado con las mismas limitaciones. El propio Borrell dejó constancia pública en reiteradas ocasiones de esa frustración a lo largo de su mandato, denunciando la incapacidad de la Unión Europea para formar una posición común frente al genocidio israelí en la Franja de Gaza.
Lo que distingue la etapa actual es la conjunción de ese límite heredado con la forma en que Ursula von der Leyen ha concebido y ejercido su segundo mandato al frente de la Comisión Europea.
La presidencialización de la Comisión
Mientras el cargo de Kallas oscila entre la irrelevancia y la reforma, la Comisión ha avanzado en sentido contrario, concentrando poder de manera sistemática. Su funcionamiento es crecientemente personalista, articulado en torno a la presidenta y a su jefe de gabinete, Bjoern Seibert, en la decimotercera planta del edificio Berlaymont.
La ampliación del número de vicepresidencias ejecutivas de tres a seis, lejos de distribuir la autoridad, ha diluido los contrapesos internos del colegio de comisarios. La tendencia no es enteramente nueva, pues la centralización en la presidencia se remonta a las Comisiones de Barroso y Juncker, pero se ha intensificado de forma notable. Y en el ámbito externo adquiere una relevancia particular, ya que carece de competencias formales en política exterior.
Esta deriva concentradora contrasta con las expectativas suscitadas por el propio origen de Ursula von der Leyen en el cargo, designada en 2019 por el Consejo Europeo al margen del sistema de Spitzenkandidaten, lo que ha generado malestar entre varios Estados miembros que anticipaban una presidencia más condicionada por las capitales.
Pese a ello, la Comisión se ha convertido de facto en el principal actor geopolítico de la Unión Europea, asumiendo la iniciativa ante la guerra de Ucrania, la crisis energética, la sobrecapacidad industrial china, la guerra arancelaria con Estados Unidos o el conflicto en la Franja de Gaza.
Tras los ataques sobre Irán, Ursula von der Leyen desplegó una intensa diplomacia directa que invadió las atribuciones de la Alta Representante y del presidente del Consejo Europeo, António Costa. En una sola jornada informó al Parlamento Europeo de conversaciones telefónicas con numerosos líderes extranjeros y emitió, junto a Costa, un comunicado conjunto que relegó a Kallas a un papel subsidiario. El episodio mostró una diplomacia fragmentada institucionalmente.
La divergencia también es discursiva. En la conferencia anual de embajadores de la Unión Europea, Ursula von der Leyen reclamó una política exterior guiada por la realpolitik, mientras que Costa, apenas un día después, reafirmaba el compromiso con el orden internacional basado en reglas.
A ello se añaden iniciativas de carácter más estructural. La presidenta anunció la creación de un Colegio de Seguridad de mandato impreciso que duplica parcialmente las funciones del Comité Político y de Seguridad, órgano que los Tratados sitúan bajo la órbita del SEAE.
La Comisión estableció además una dirección general específica para Oriente Próximo, el Norte de África y el Golfo, y llegó a proyectar una célula de inteligencia bajo supervisión directa de la presidencia, iniciativa a la que Kallas se opuso por reducir todavía más su margen de maniobra. El propio comisario de Defensa, Andrius Kubilius, solapa parte de sus atribuciones con las de la Alta Representante.
El resultado es una proyección exterior fragmentada, en la que coexisten varios centros de iniciativa sin una jerarquía clara entre ellos. La cuestión, sin embargo, no se agota en la conducta de la Comisión.
El vacío del Consejo
Sería un error atribuir esta situación exclusivamente a una voluntad de acaparamiento por parte de Ursula von der Leyen. Su expansión responde, en buena medida, a la ocupación de un vacío que los propios Estados miembros han dejado abierto.
El Consejo permanece dividido en las cuestiones decisivas. Frente a quienes, como Francia o Alemania, han explorado vías de negociación con Moscú, otros Estados como Polonia, los países bálticos y los nórdicos respaldan la línea de firmeza que encarna Kallas.
La propia iniciativa diplomática de António Costa hacia Moscú, explorando cauces de contacto con el Kremlin al margen de los canales institucionales establecidos, ha agudizado esta fractura interna, mostrando la fragilidad de la cohesión institucional de la Unión Europea.
Atrapado entre esas posiciones y limitado por el requisito de la unanimidad, el Consejo se muestra incapaz de articular respuestas con la celeridad que imponen las crisis. El recurso reiterado al veto por parte de algunos Estados, de forma señalada la Hungría de Viktor Orbán, que en repetidas ocasiones ha bloqueado sanciones y paquetes de asistencia a Ucrania, ha consolidado la imagen de una Unión paralizada por su propia proceso de toma de decisiones.
En ese marco, cuando un acontecimiento exige una reacción inmediata, la presidencia de la Comisión tiende a ocupar el espacio que la decisión intergubernamental no logra llenar. La iniciativa Ursula de von der Leyen se explica, así, menos por una estrategia de poder premeditada que por la incapacidad estructural del Consejo para actuar como un cuerpo unitario.
A las dificultades institucionales se añaden las críticas dirigidas a la gestión de la propia Kallas, a quien diversos diplomáticos reprochan un estilo poco eficaz para tejer mayorías en una Unión Europea políticamente heterogénea y una monotemática línea sobre Rusia percibida como excesivamente rígida por algunas capitales. El problema de fondo, no obstante, no reside en que la Comisión intervenga en exceso, sino en que el Consejo decide demasiado poco.
Esta lógica permite descifrar la aparente paradoja de las últimas semanas. Cuando el documento francés y la presión de varios Estados amenazaron con vaciar de contenido el SEAE, fue la propia Ursula von der Leyen quien salió a respaldar públicamente a Kallas y a reivindicar el papel del servicio diplomático.
La aparente contradicción resulta coherente con los incentivos institucionales, ya que a la Comisión tampoco le conviene que las competencias regresen al Consejo o a las capitales, y una destitución de la Alta Representante proyectaría una imagen de división difícilmente asumible hacia el exterior.
Kallas, por su parte, ha optado por abrir el debate sin renunciar a su posición, recordando que la sustancia de su mandato la determinan los Tratados y no un documento filtrado a la prensa.
Autonomía estratégica y arquitectura del poder
La relevancia de esta disputa afecta directamente a la aspiración europea de dotarse de una autonomía estratégica efectiva. Esa autonomía no se reduce a la acumulación de capacidades materiales, sino que depende igualmente de la existencia de una arquitectura institucional capaz de decidir su empleo y de una voz reconocible que actúe en nombre del conjunto.
Sin el andamiaje decisorio necesario, los recursos que la Unión Europea logre reunir corren el riesgo de permanecer inutilizados en el momento en que una crisis exige una respuesta inmediata.
La fragmentación de la representación exterior tiene, en este sentido, consecuencias estratégicas tangibles. Una potencia que mantiene varios centros de iniciativa y no resuelve quién la representa proyecta hacia el exterior una imagen de indecisión que sus rivales pueden explotar y que erosiona su credibilidad como actor fiable.
La pugna entre Kallas y Ursula von der Leyen, por tanto, compromete la capacidad de la Unión Europea para fijar prioridades, sostenerlas en el tiempo y actuar como un sujeto geopolítico coherente.
Ninguna de las tres opciones francesas resuelve la contradicción de fondo, porque esta es de naturaleza política, no organizativa. La Unión no ha decidido aún si aspira a ser una alianza de Estados soberanos que conservan el control de su acción exterior o una potencia dotada de una política exterior verdaderamente común.
Mientras esa cuestión permanezca abierta, cualquier reforma se limitará a desplazar el problema de una instancia a otra. La reorganización del SEAE o el refuerzo del rango de la Alta Representante podrían mejorar la coordinación, pero no alcanzan el nervio del problema, que reside en la regla de decisión.
Una reforma de fondo exigiría avanzar hacia la votación por mayoría cualificada en ámbitos hoy sometidos a la unanimidad, comenzando por las sanciones y las declaraciones comunes, ya fuera mediante la activación de las cláusulas pasarela previstas en los Tratados o a través de su revisión ordinaria. Pero ahí reaparece el obstáculo característico de la construcción europea, dado que la supresión de la unanimidad requiere, precisamente, la unanimidad.
La rivalidad entre Kallas y von der Leyen no es, en última instancia, la causa de la debilidad diplomática europea. En todo caso es su síntoma más visible. La autonomía estratégica de la Unión dependerá, en gran medida, de su aptitud para articular una estructura de decisión coherente y un mando reconocible en política exterior, además de una visión estratégica compartida sobre el papel que la Unión Europea aspira a ocupar en el escenario internacional.
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