La Unión Europea se encuentra atrapada en un delicado dilema político y jurídico en torno a los más de 200.000 millones de euros del Banco Central de Rusia congelados en sus instituciones financieras.
Aunque la cantidad asciende a casi 270.000 millones si se incluyen bienes de particulares y empresas, la posibilidad de utilizarlos para financiar el esfuerzo bélico de Ucrania o la reconstrucción del país una vez se alcance un acuerdo –si es que ese escenario llega a materializarse– plantea numerosos problemas, retos y divisiones en el seno del club comunitario. Por el momento, lo que se ha visto es un acuerdo de mínimos para posponer la decisión.
Alternativas y desafíos de la confiscación
El primer obstáculo de calado ha sido el jurídico. Y es que retirar la titularidad rusa a estos fondos podría sentar un precedente global de incautación de activos por motivos políticos.
Es decir, cualquier país podría legitimar la confiscación de bienes extranjeros en base a criterios arbitrarios o estratégicos, generando un entorno internacional de inseguridad financiera. El propio sistema occidental, que históricamente ha vendido como valor sus garantías de estabilidad jurídica a los capitales globales, podría verse afectado por este cambio de paradigma.
El segundo obstáculo es más práctico. Moscú ya ha advertido que responderá a cualquier confiscación con medidas de represalia equivalentes. En territorio ruso aún permanecen cientos de miles de millones en activos europeos, especialmente de empresas privadas que decidieron mantener sus operaciones pese a las presiones por el inicio de la guerra en 2022.
Para muchas capitales europeas, el coste político y económico de que estas compañías sufran fuertes pérdidas podría superar incluso el rédito que supondría el uso inmediato de los activos rusos.
Consciente de estas limitaciones, la Unión Europea ha buscado vías intermedias. Una de ellas es transferir a Ucrania los intereses generados por los activos rusos congelados. Esta fórmula, aunque simbólicamente potente, ha generado hasta el momento unos 10.000 millones de euros.
Si bien se prevé que esta cantidad se duplique, seguirá siendo insuficiente frente a las necesidades de Kiev y frente a las propuestas más ambiciosas que manejan otras potencias. Volodímir Zelenski, presidente ucraniano, ha llegado a señalar la dificultad para consolidar las defensas en el campo de batalla si no se accede a los fondos congelados.
Estados Unidos, por su parte, ha propuesto reinvertir los activos en la reconstrucción de Ucrania, incluyendo las zonas del Donbás ocupadas por Rusia, lo que podría allanar el camino a una eventual aceptación por parte del Kremlin.
Asimismo, Donald Trump ha sugerido que la Unión Europea aumente su contribución económica, insinuando que el capital europeo financie una reconstrucción de la que Washington obtendría beneficios mediante contratos y retornos financieros.
De aplicarse esta estrategia, se marginalizaría aún más al continente europeo en un conflicto en el que ya ha perdido capacidad de iniciativa diplomática. Las contrapropuestas europeas en este sentido han evadido señalar si Bruselas deberá hacer tales aportaciones y se han centrado en el debate respecto a los activos rusos.
Ante este escenario, Bruselas había planteado otra alternativa: conceder un préstamo de 140.000 millones de euros a Ucrania garantizado con los activos rusos congelados. Esta opción habría permitido esquivar por el momento la confiscación directa, mientras se mantenía la presión sobre Moscú con la exigencia de reparaciones de guerra. Sin embargo, el Banco Central Europeo (BCE) ha mostrado su rechazo al considerar excesiva la inseguridad legal.
Los activos rusos dividen a Europa
Ante tal presión por el asunto de las reparaciones de guerra, ha salido a relucir el debate de la coherencia en la política europea. La Unión Europea ha querido mostrar su fuerte enfoque en torno a Rusia cuando ha sido cuestionada sobre si se aplicará la misma demanda a Israel ante unas posibles reparaciones para Palestina.
Precisamente para un conglomerado de 27 países que defienden una narrativa basada en su potencia normativa y su autoridad moral, este tipo de ejemplos debilitan su imagen de cara al conocido como sur global.
Por este motivo, así como por la inseguridad jurídica percibida, la consecuencia inmediata ha sido un deterioro de la credibilidad europea como refugio financiero, algo que los países del sur global observan con creciente desconfianza.
En este contexto, China empieza a perfilarse como alternativa para la protección de activos, mientras algunos Estados miembro de la Unión Europea –como Bélgica, Hungría, Eslovaquia o la nueva coalición de gobierno en República Checa– se distancian de las posturas más agresivas de Bruselas.
De esta manera, la idea de emplear los activos rusos congelados para apuntalar el esfuerzo ucraniano se transformó en una trampa geopolítica para Europa. Cuanto más se insiste en imponerla sin consenso ni marco legal firme, mayor es el riesgo de que el daño político y económico recaiga sobre los propios Estados europeos.
De hecho, tras días de deliberación, al principio no se alcanzó ningún tipo de consenso a pesar de lo expresado por el canciller alemán, Friedrich Merz, quien veía con optimismo la posibilidad de alcanzar un acuerdo.
Aunque el gobierno belga también parecía haberse abierto a sellar alguna opción que satisficiera a todos, en las negociaciones celebradas esta misma semana se constató la debilidad de las propuestas planteadas y los representantes belgas señalaron la necesidad de la aprobación par parte de su primer ministro, Bart de Wever.
Ante la negativa del gobierno belga, la Unión Europea volvió a la propuesta sobre la aprobación de un préstamo para Kiev que se amparase de algún modo en los activos rusos. Budapest, Praga y Bratislava acabaron levantando sus objeciones siempre que ellos quedasen fuera del plan de emisión de deuda conjunta para Ucrania. Es decir, serían los otros 24 países los que decidieran si participaban en ese procedimiento.
Así pues, finalmente la forma en que los activos rusos entran en juego vuelve a ser a través de un órdago europeo: Bruselas ha acordado conceder un préstamo sin intereses a Kiev por valor de 90.000 millones de euros para cubrir sus necesidades presupuestarias y militares hasta el año 2027.
Kiev no tendrá que pagar dicho crédito hasta que Rusia no ofrezca reparaciones a Ucrania, por lo que, aunque la suma esté garantizada por el presupuesto europeo y la emisión de deuda conjunta, Bruselas se reserva el derecho de emplear los activos rusos en su lugar.
Así, la Unión Europea lograría hacer llegar ese dinero a Kiev sin tener que afrontar las consecuencias inmediatas de la confiscación y sin enfangar al BCE al evitar que dichos activos sirvan de garantía para el préstamo. En la práctica, no obstante, se está dando un dinero que, aunque temporalmente respaldado por el club comunitario, puede acabar afectando a la integridad de los fondos rusos por la posible negativa del Kremlin a pagar reparaciones a Kiev.
Moscú solo se ha abierto a que la reconstrucción sea financiada con sus fondos si se destinan a todas las regiones de Ucrania, incluyendo las más afectadas, es decir, las que se encuentran bajo control ruso. El debate de la confiscación no se ha resuelto, se ha pospuesto.
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