Escaramuzas comerciales en la frontera transgénica

Por José Ferreira Matos

Las relaciones comerciales entre Europa y Estados Unidos siempre han estado marcadas por conflictos arancelarios, algunos de los cuales implicando a productos agrícolas y alimentarios. La divergencia más reciente, motivada por la crítica de la administración estadounidense a la nueva estratégica “de la granja a la mesa” de la Unión Europea, donde predominan matices agroecológicos, recuerda desavenencias antiguas, donde fueron materia de litigio los plátanos o los pollos. En un momento en que aumentan las tensiones comerciales entre ambos bloques, la utilización de variedades transgénicas en la alimentación humana vuelve a ser un foco de discordia, con EE.UU. amenazando presentar una denuncia contra la UE ante la OMC, el mismo organismo donde tiene bloqueado, no solo el Órgano de Apelación, sino el nombramiento de la nueva directora general.

1. MODELOS AGRÍCOLAS EN LA UNIÓN EUROPEA Y ESTADOS UNIDOS: DIFERENCIAS GENÉTICAS

La Unión Europea y Estados Unidos están cada vez más enfrentados por cuestiones comerciales, y el tema donde se verbaliza con mayor intensidad dicha hostilidad es la alimentación. En causa están dos modelos agrícolas antagónicos.

La estrategia de la Unión Europea, denominada “de la granja a la mesa” anunciada en mayo de 2020 e incluida en el Pacto Verde Europeo, pretende reducir la dependencia de plaguicidas, antimicrobianos y el exceso de fertilización, aumentando la escala de los enfoques agroecológicos, la mejora del bienestar de los animales y revertir la pérdida de biodiversidad.

Por otro lado, la apuesta de Estados Unidos pasa por intensificar la productividad agrícola y forestal mediante la adopción de una serie de innovaciones tecnológicas, donde destaca la edición genética de cultivos, los denominados organismos genéticamente modificados (OGM).

El punto de divergencia está en que, según Estados Unidos, el simulacro de agricultura ecológica formulado en la estrategia de la Unión Europea, al plantear unas exigencias y condiciones que harán poco competitiva la producción agrícola, no solo conducirá, para que sea efectiva, a políticas comerciales proteccionistas, sino que obstaculizará la necesidad de duplicar la producción alimentaria hasta 2050 para alimentar a una población mundial en crecimiento.

Si los Estados Unidos pretenden, hasta 2050, aumentar la producción agrícola en un 40 % y reducir a la mitad la huella ambiental de su agricultura, la Unión Europea, por su lado, tiene como objetivo convertirse, en ese mismo año de 2050, en el primer continente climáticamente neutro. Seguramente Estados Unidos interpretará como proteccionismo la ayuda a los ingresos, prevista en la futura PAC, ”hacia los agricultores que más la necesitan y que cumplen la aspiración ecológica, en lugar de otorgarla a las entidades y empresas que simplemente tienen la propiedad de la tierra”.

Entre las medidas incluidas en el nuevo paquete de reformas de la PAC posterior a 2020, aprobado por el Consejo Europeo el pasado 21 de octubre de 2020, en una reunión que la ministra de agricultura alemana consideró la más importante en una década, se encuentra el refuerzo del nivel de ambición medioambiental, contemplando instrumentos como los llamados eco-esquemas, definidos como ayudas complementarias a los agricultores para cumplir con prácticas beneficiosas para el medioambiente.

Si la estrategia supuestamente agroecológica de la UE suscita el rechazo de EE.UU., las nuevas medidas de la PAC para los años 2021-2027 reciben fuertes criticas por parte de organizaciones ecologistas, señalándola como un intento de “greenwashing”. Según los críticos, la nueva PAC no está alineada con las propuestas de la estrategia “de la granja a la mesa”, formando ambas dos procesos paralelos donde se reflejan las tensiones internas y divergentes de la Unión: por un lado, la Comisión Europea, mucho más ambiciosa sobre el futuro del sistema alimentario europeo; por otro, el Consejo y el Parlamento Europeo, mucho más tibios a la hora de tomar medidas que favorezcan el medioambiente, el clima y el bienestar animal.

2. CRÍTICAS ACTUALES Y DESAVENENCIAS ANTIGUAS

A lo largo del año de 2020, varios funcionarios del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, incluyendo el propio Secretario de Agricultura, Sonny Perdue, vienen advirtiendo, en reiteradas ocasiones, sobre los inconvenientes de la estrategia agrícola europea. La última de estas advertencias fue proferida por el subsecretario de Comercio y Asuntos Exteriores Agrícolas, Ted McKinney, quien, el pasado 27 de octubre de 2020, acusó a la Unión Europea de poder provocar una hambruna mundial al negarse a adoptar alimentos genéticamente modificados.

Adoptando un tono inusualmente duro, McKinney recriminó que la Unión Europea ataque a Estados Unidos por el empleo de técnicas de agricultura industrial, como la cría intensiva, con productos químicos, de aves de corral, mientras obvia que, en el frente interno, está lidiando con brotes de enfermedades animales. Los brotes aludidos por McKinney se refieren a los de la peste porcina africana, que obligó al estado alemán de Sajonia a construir una valla de protección, en la frontera con Polonia, para controlar el paso de jabalís, y a la gripe aviar, que llevó la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA por las siglas en inglés), en su informe de 24 de septiembre de 2020, a recomendar a los Estados Miembros la adopción de medidas apropiadas para detectar con prontitud los casos sospechosos de gripe aviar del tipo A, provocados por el virus H5N8, incluyendo un aumento de las medidas de bioseguridad. Esta recomendación ha estado motivada no solo por los nuevos brotes detectados en Bulgaria, Hungría e Italia, sino por las noticias de la detección de infecciones en aves del corral y aves silvestres en el oeste de Rusia y en el Kazakhstan relacionadas con las rutas migratorias de otoño de aves acuáticas silvestres.

Las declaraciones de McKinney fueron precedidas por las del Secretario de Agricultura de EE.UU., Sonny Perdue, a principios de octubre de 2020, donde amenazó que Washington podría presentar una reclamación ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) si la Unión Europea sigue adelante con una estrategia agrícola que considera proteccionista. Las dudas estadounidenses están relacionadas con la pretensión de la Unión Europea de imponer los estándares fijados en su estrategia “de la granja a la mesa” al comercio internacional. Y esa pretensión es textual. En el desarrollo programático de dicha estrategia presentada por la Comisión Europea el 20 de mayo de 2020, se recoge el objetivo de “forjar alianzas verdes con todos sus socios en los diversos foros”, recorriendo a políticas exteriores, como la política de cooperación y comercio internacional. Además, la UE buscará garantizar que todos los acuerdos bilaterales incluían “un capítulo de sostenibilidad ambicioso”, aplicando y cumpliendo las disposiciones sobre comercio y desarrollo sostenible en todos los acuerdos comerciales.

No sería la primera vez que Estados Unidos denunciaría a la Unión Europea ante la OMC por asuntos relacionados con la aprobación de organismos genéticamente modificados. Ya lo hizo, en 2003, junto con Canadá y Argentina, por el caso de la moratoria de facto, vigente en la UE entre 1999 y 2004, periodo durante el cual Europa no autorizó el lanzamiento comercial de nuevos organismos transgénicos para uso alimentario y agrícola. En 2006, la OMC concluyó que dicha moratoria de facto violaba las reglas del comercio internacional, en concreto, el articulado del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de 1994. La otra diferencia entre EE.UU. y la UE dirimida en el ámbito de la OMC que guarda similitudes con el conflicto de los alimentos y cultivos transgénicos fue la controversia sobre el uso de hormonas de crecimiento en la producción de carne de vacuno. En este caso, la OMC decidió, en 1997, que la prohibición impuesta por la UE a las importaciones de carne y de productos tratados con hormonas de crecimiento no era conforme al Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Pese a esta decisión, el Comité Científico de la UE continuó confirmando, en sucesivos dictámenes, que la utilización de hormonas para estimular el crecimiento del ganado planteaba un posible riesgo para la salud de los consumidores. Este litigio solo se resolvió en julio de 2019 cuando la UE y Estados Unidos anunciaron la firma de un acuerdo que garantizaría un contingente arancelario autónomo para las importaciones de carne de alta calidad en la UE, reservando 35.000 toneladas, de un total de 45.000 toneladas que conforma dicho contingente, a los productores norteamericanos.

Otros conflictos entre EE.UU y Europa relacionados con disputas arancelarias de productos alimentarios marcaron la historia comercial entre los dos bloques. Una de las más conocidas es la guerra arancelaria del pollo, en la década de 1960, conocida como “The Chicken Tariff War”. Frente al aumento de las importaciones a Europa de aves de corral criadas industrialmente por los productores estadounidense, Francia y la República Federal de Alemania impusieron aranceles a los pollos, lo que provocó pérdidas económicas importantes en la industria avícola de EE.UU. Como represalia, el presidente Lyndon Johnson impuso aranceles del 25% a la importación de vehículos alemanes, brandy francés y fécula de patata.

Unos años más tarde, en 1993, se iniciaron las “guerras del plátano”. El trato preferencial de la UE en relación a los productores de plátanos del Caribe -amparado por la Convención de Lomé, de 1975, por la cual los países europeos se comprometieron a promover el comercio con sus antiguas colonias-, llevó EE.UU, que no exportaba directamente plátanos a Europa, pero cuyas empresas dominaban las plantaciones de América Latina, a presentar una denuncia contra la Unión Europea ante la OMC, que ganó en 1997, recomendando a la UE a cambiar sus reglas. Argumentando que el libre comercio de plátanos no había sido restaurado, EE.UU. impuso, en 1999, una subida del 100% de los aranceles a la importación de determinados productos europeos, de la cachemira escocesa al queso francés. Después de presentar ocho quejas ante la OMC, la Unión Europea acordó, en 2009, suavizar gradualmente los aranceles y, en 2012, finalmente terminaron las guerras del plátano.

Recientemente, en marzo de 2018, el presidente Donald Trump anunció aranceles sobre las importaciones de acero y aluminio para la mayoría de los socios comerciales de EE. UU., después de que una investigación determinara que dichas importaciones constituían una amenaza a la seguridad nacional de EE.UU. En represalia, la UE empezó a aplicar aranceles del 25 % a las importaciones de una serie seleccionada de productos agrícolas y no agrícolas estadounidenses. En octubre de 2019, Estados Unidos impuso aranceles adicionales a las importaciones de determinados productos agrícolas y no agrícolas de la Unión Europea, de acuerdo con los procedimientos de solución de controversias de la OMC en respuesta a la larga disputa por el tema Boeing-Airbus.

Si hay una coincidencia entre las decisiones de la OMC y la política de EE.UU. en relación a los organismos transgénicos es porque ambos adoptan el mismo baremo regulatorio: el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Pero tanto esta aparente concordancia en la interpretación de las regulaciones del libre comercio (por lo menos en cuanto a los cultivos transgénicos), como las amenazas de recurrir a la OMC para dirimir las diferencias con Europa, no reflejan la insatisfacción y frustración creciente de EE.UU. con las funcionalidades de la OMC. Si a finales de 2019 EE.UU. bloqueó el nombramiento de nuevos miembros del Órgano de Apelación de la OMC, dejándolo prácticamente inhabilitado para dirimir nuevos casos, a finales de octubre de 2020 rechazó el nombramiento de la nigeriana Ngozi Okonjo-Iweala para directora general de la OMC. Mientras tanto, a mediados de este año, congresistas y senadores tanto del Partido Demócrata como del Partido Republicano hicieron declaraciones favorables a la retirada de EE.UU. de la OMC. Para contrarrestar este bloqueo, la UE y China, junto con otros miembros de la OMC, anunciaron la puesta en marcha de un órgano de arbitraje alternativo, un plan que empezó a ser delineado en diciembre de 2019.

3. DE MON 810 A MON 87708 x MON 89788 x A5547-127

A principios de octubre de 2020, la Comisión Europea autorizó un nuevo organismo genéticamente modificado para alimentos y piensos: una soja modificada genéticamente desarrollada por Bayer denominada MON 87708 x MON 89788 x A5547-127 o, simplemente, ‘XtendFlex’. Esta autorización, como la práctica totalidad de todas las concedidas por la UE, no contempla el cultivo, sino solo la importación de este tipo de grano. Sin embargo, puede considerarse una aprobación histórica, ya que la normativa europea que regula el uso de transgénicos en la alimentación se encuentra entre las más estrictas del mundo.

El primer organismo genéticamente modificado aprobado por la Unión Europea para su cultivo comercial en Europa fue el MON 810, un maíz diseñado por Monsanto resistente a la plaga conocida como el taladro del maíz (Ostrinia nubilalis). Esa aprobación ocurrió en 1998. Desde entonces, seis países de la Unión Europea (España, Portugal, República Checa, Eslováquia y Rumanía) han cultivado este tipo de maíz, mientras otros seis (Austria, Hungría, Grecia, Francia, Luxemburgo y Alemania) lo han prohibido (pese a que autoricen su importación), evocando la clausula de salvaguarda que permite a los países vetar el cultivo de una determinada variedad transgénica si hay razones justificadas de que es prejudicial para la salud humana y el medioambiente.

La siguiente aprobación europea de organismos transgénicos para cultivo fue la patata Amflora (desarrollada por BASF para uso industrial), en marzo de 2010, siendo cultivada en Alemania, Suecia y República Checa. Fue retirada del mercado europeo en 2012 y, en 2013, el Tribunal General de la Unión Europea anuló su aprobación. Hasta mayo de 2004, fecha en que la Unión Europea aprobó la venta y uso en el procesamiento de alimentos para consumo humano del maíz genéticamente modificado BT-11, diseñado por Syngenta, estuvo en vigor una moratoria de facto durante la cual la Unión Europea no autorizó el lanzamiento comercial de nuevos organismos genéticamente modificados, y que, según las conclusiones de la OMC, violaba las reglas del comercio internacional, en concreto, el articulado del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, de 1994.

La mayoría de los organismos genéticamente modificados aprobados por la Unión Europea no se destinan a su cultivo en el territorio europeo, sino a su importación, venta y uso en la fabricación de alimentos para consumo humano, mayormente piensos para la industria ganadera. En la actualidad, España es el mayor productor de cultivos genéticamente modificados de la Unión Europea, con 107.126 hectáreas cultivadas, la totalidad de las cuales ocupadas por el maíz MON 810, el primer organismo transgénico para cultivo aprobado por la UE en los idos de 1998. Además de España, el otro país de la Unión Europea donde se cultiva variedades transgénicas es Portugal, con una superficie de 5.733 hectáreas. Según los datos publicados por el Servicio Internacional para la Adquisición de Aplicaciones Agrobiotecnológicas (ISAAA por las siglas en inglés), la Unión Europea solo tiene aprobadas para cultivo tres variedades transgénicas, mientras que Estados Unidos cuenta con 174 variedades autorizadas, distribuidas por 75 millones de hectáreas. En la actualidad, la Unión Europea tiene registrados un total de 74 organismos genéticamente modificados para uso alimentario y fabricación de piensos para animales: 13 de algodón, 34 de maíz, 5 de colza, 21 de soja y 1 de remolacha.

La entidad europea responsable por la evaluación científica de los nuevos organismos transgénicos utilizados en la alimentación humana es la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA por las siglas en inglés), creada en 2002. Los criterios de autorización se estructuran en torno a cuatro categorías genéricas: seguridad, libertad de elección, etiquetado y trazabilidad. Por ejemplo, para productos que contengan ingredientes transgénicos por encima de un umbral del 0,9 %, la UE exige su etiquetado de forma clara, debiendo indicarse explícitamente en el envase del producto que este contiene organismos modificados genéticamente, especificando el nombre del organismo. Sin embargo, si bien el pienso fabricado a partir de, por ejemplo, la soja importada de EE.UU. y América del Sur (la mayoría transgénica) tiene que ser etiquetado como genéticamente modificado, lo mismo no es obligatorio para la leche, la carne o los huevos producidos con dicho pienso.

4. DÉFICIT COMERCIAL: LA CIENCIA ENTRE LA POLÍTICA Y EL MERCADO

En relación a los productos agrícolas y alimentarios, las diferencias entre la legislación estadounidense y europea se centran en determinadas barreras no arancelarias al comercio agrícola relacionadas con medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF por las siglas en inglés) y barreras técnicas al comercio (TBT por las siglas en inglés). Estas barreras vienen desempeñando un papel importante en algunas de las disputas comerciales entre Estados Unidos y la Unión Europea, incluyendo las que involucran prohibiciones de la Unión Europea sobre la utilización de hormonas en la producción de carne, tratamientos de reducción de patógenos en el procesamiento de aves de corral y el uso de biotecnología en la producción agrícola. Dado que este tipo de técnicas son ampliamente usadas en Estados Unidos, las restricciones impuestas por la Unión Europea restringen y limitan las exportaciones agrícolas estadounidenses al territorio europeo. Y aquí está el problema: el déficit comercial de Estados Unidos en sus transacciones agrícolas con Europa alcanzaba, en 2019, aproximadamente 17,3 mil millones de dólares.

La principal preocupación del gobierno de los EE.UU. siempre ha sido que otros países que son destinos importantes de sus exportaciones agrícolas sigan el modelo político de la UE en cuanto a la regulación de organismos transgénicos. Al amparo de sus intereses comerciales, EE.UU. argumenta que, los cultivos transgénicos, en los países en vías de desarrollo, podrían contribuir para mitigar su baja productividad agrícola, elevado crecimiento demográfico, inseguridad alimentaria y niveles elevados de degradación del suelo y deforestación. Por otro lado, los defensores de una regulación estricta de los cultivos transgénicos evocan el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, firmado en 2000 y desde entonces ratificado por 140 países, entre ellos todos los Estados Miembros de la UE, pero no por EE.UU. En términos genéricos, el principal objetivo del Protocolo de Cartagena es proteger la biodiversidad de los riesgos que suponen los cultivos transgénicos, planteando la implementación de un conjunto de mecanismos, como un procedimiento de Acuerdo Informado Avanzado (AIA) -mediante el cual la parte exportadora debe solicitar el consentimiento de la parte importadora antes del primer envío de organismos vivos modificados-, o el Principio de Precaución (PP) -cuyo elemento constitutivo central es la posibilidad de considerar factores no científicos para la toma de decisiones cuando no existe certidumbre científica de los efectos nocivos de los organismos vivos modificados-.

En las disputas comerciales entre la UE y EE.UU. sobre la aprobación y regulación de cultivos transgénicos subyace el papel de la ciencia, en el primer caso asociada a la política y en el segundo al mercado. El debate normativo sobre la utilización de cultivos transgénicos no se refiere solo a los inevitables aspectos éticos que dicha práctica conlleva, sino principalmente a la cuestión de quién debería tener derecho a decidir sobre la aprobación de dichas aplicaciones biotecnológicas para su investigación, cultivo comercial y comercialización. En el “Tratado contra el método”, Paul Feyerabend planteaba que, en una democracia, los resultados científicos deberían ser evaluados, no por los expertos, sino por consejos de ciudadanos elegidos, quiénes se constituirían en autoridad definitiva para todas las cuestiones del tipo científico. No es la verdad quien decide, sino los ciudadanos.

En noviembre de 2005, en un referéndum celebrado en Suiza donde se votó una iniciativa imponiendo una moratoria de 5 años al cultivo comercial de variedades transgénicas, la mayoría de los ciudadanos (el 56 %) aprobó dicha moratoria. Es lo más similar a lo que explicaba Protágoras, citado por Feyerabend, que la facultad de juzgar se adquiere mediante un proceso público en el que los ciudadanos aprenden por la participación directa y no a través de estudios especiales. En marzo de 2010, el parlamento suizo extendió la prohibición votada en el referéndum por más tres años. Dos años después, en 2012, el mismo parlamento aprobó una segunda prórroga de la moratoria hasta 2017, nuevamente prorrogada, por decisión parlamentaria, hasta finales de 2021.

5. DEPRESIÓN Y ARANCELES

En un momento en el que la gran duda en cuanto a las consecuencias sociales de la epidemia de la Covid-19 es si la crisis económica provocada por la misma se quedará en una simple recesión o derivará en algo más grave y destructivo como una depresión, no es una redundancia de la circularidad histórica recordar que el último episodio significativo de proteccionismo y antagonismo basado en el comercio entre EE.UU. y Europa agravó la depresión económica masiva iniciada en 1929.

La Ley Hawley-Smoot, aprobada en junio de 1930 (formalmente denominada “United States Tariff Act”), aumentó los aranceles (en torno al 20 %), así como su extensión, a cerca de 20.000 productos agrícolas e industriales importados. Su propósito original era ayudar a los agricultores estadounidenses frente a la competencia extranjera. Considerada por muchos como un verdadero desastre, el aumento de aranceles propuesto por la Ley Hawley-Smoot hizo prácticamente imposible, por su elevado coste, la exportación de productos a Estados Unidos. Como represalia, una docena de países, entre los que se incluía el Canadá, Gran Bretaña y Francia, promulgaron aumentos de aranceles a los productos procedentes de Estados Unidos, contribuyendo a una disminución del 65 % del comercio internacional hasta 1934, lo que empeoró las condiciones económicas derivadas de la Gran Depresión de 1929.

Los efectos desastrosos de la Ley Hawley-Smoot fueron una de las causas de la derrota de Herbert Hoover en las elecciones presidenciales de 1932, en las que Franklin D. Roosevelt fue elegido presidente de EE.UU. En 1934, Roosevelt aprobó la Ley de Acuerdos Comerciales Recíprocos (“Reciprocal Trade Agreements Act”), lo que supuso una reducción de los niveles arancelarios, promoviendo la liberalización comercial y la cooperación con otros países. 2020 está siendo un año electoral en EE.UU. Pero es poco probable que la política estadounidense, en relación a los organismos genéticamente modificados, se desplace hacia el modelo derivado de la nueva estrategia agroecológica propuesta por la UE, lo que presagia la continuación de las escaramuzas comerciales en la frontera transgénica.