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El fracaso de la diplomacia o cómo las conversaciones de paz no pudieron detener la guerra de Ucrania

Conservaciones de paz, organizadas por Turquía, entre Ucrania y Rusia en marzo de 2022.
Conservaciones de paz, organizadas por Turquía, entre Ucrania y Rusia en marzo de 2022. Fuente: Murat Cetin Muhurdar / Turkish Presidential Press Service

La revista estadounidense Foreign Affairs ha publicado una importante investigación sobre las negociaciones que llevaron a cabo Rusia y Ucrania –con la mediación de varios actores internacionales– a principios de la invasión rusa en febrero de 2022. El análisis de los autores Samuel Charap y Sergey Radchenko revela que el acuerdo estuvo sobre la mesa, pero que diversos factores lo descarrilaron. En esencia, se señala el recelo ucraniano hacia Moscú, así como la confianza en Kiev en una posible victoria ante las sucesivas derrotas militares rusas. Asimismo, se hace hincapié en la poca voluntad de Occidente, en particular de Estados Unidos, de ofrecer garantías de seguridad reales a Ucrania, lo que en definitiva condenaba prácticamente las negociaciones al fracaso. Dos años después, la guerra no tiene visos de finalizar.

Comienzos de las conversaciones de paz

Debemos retrotraernos al año 2022 para entender el contexto de las negociaciones. El 24 de febrero, Rusia pone en marcha su invasión a gran escala con el objetivo último de realizar un cambio de régimen en Kiev. Moscú buscaba una Ucrania no alineada con Occidente, es decir, que no fuese una potencia enemiga. Tras la guerra de 2014-2015 y el proceso fracasado de Minsk, en el Kremlin se consideraba la necesidad de dar un golpe de mano para “resolver” la situación a su favor. A día de hoy sabemos que ese plan fracasó estrepitosamente. Si bien el ejército ruso avanzó con rapidez por el sur de Ucrania, la ofensiva sobre Kiev y el norte ucraniano fue una derrota con mayúsculas producto de errores estratégicos muy graves. El más importante, confiar en que el ejército ucraniano iba a desintegrarse ante una operación relámpago.

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En este contexto, se produjeron las negociaciones para el fin de la guerra. Hay que destacar que, desde la invasión rusa, e incluso antes, el presidente Volodímir Zelensky tenía la voluntad de reunirse con su homólogo ruso Vladimir Putin para intentar llegar a un acuerdo. Tal voluntad se puede observar en el documental francés Un président, l’Europe et la guerre, donde Zelensky le pide a Emmanuel Macron que interceda con el mandatario ruso el mismo día de la invasión. El 28 de febrero de 2022, y tras lo que parecía ser un atasco ruso en su “operación militar especial”, las dos partes se aprestan a negociar llevándose a cabo varias reuniones de equipos negociadores en Bielorrusia y posteriormente en Turquía. Bielorrusia, Turquía e Israel ejercerían de mediadores entre Rusia y Ucrania.

En un primer momento, tal y como cuenta el artículo de Foreign Affairs, los rusos pusieron sobre la mesa la rendición ucraniana, condición que Kiev no iba a aceptar de ninguna manera. Sin embargo, según iba empeorando la posición militar rusa, las exigencias de Moscú se fueron suavizando. La delegación ucraniana, por su parte, presentó una serie de demandas que incluían un inmediato alto el fuego y el establecimiento de corredores humanitarios para que los civiles pudieran abandonar las zonas de guerra. En este sentido, los rusos fueron poniendo sobre la mesa el punto central de lo que querían conseguir de Kiev: la neutralidad.

Ucrania es un pilar de la política exterior rusa, es la “joya de la corona”, no solo por su importancia estratégica, sino también por sus lazos comerciales e históricos. El cambio de alineamiento geopolítico de Ucrania hacia la OTAN es percibido en Moscú como una línea roja. Rusia tiene una sensación de inseguridad debido a la expansión de la Alianza Atlántica y, sobre todo, con el hecho de que Ucrania sea cada vez más fuerte militarmente, pudiendo desarrollar las capacidades necesarias para atacar a las repúblicas autoproclamadas del este y la península de Crimea en un futuro no muy lejano. Rusia, como gran potencia, no puede permitir un vecindario hostil que pueda suponer una amenaza para sus intereses. En cualquier caso, la cuestión de Ucrania es diferente frente a los Bálticos, Finlandia o Suecia; como se ha destacado, para el Kremlin la importancia ucraniana es de primer orden.

Por su parte, uno de los ejes centrales de las negociaciones para Kiev era asegurar las garantías de seguridad. Con el fin de obtener una independencia como Estado y evitar la amenaza de un nuevo ataque ruso, deseaba obtener la certeza de que Occidente, o la OTAN, acudiría en su ayuda para intervenir contra Rusia. La garantía occidental disuadiría a Moscú de volver a plantearse una invasión contra territorio ucraniano. Kiev quería evitar un nuevo caso Memorándum de Budapest, esperando que Occidente tuviera unas obligaciones claras para con la seguridad de Ucrania.

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Según Foreign Affairs, el ministro de Exteriores ucraniano buscaba una “garantía de seguridad multilateral” entre las potencias competidoras, que se comprometisen en la seguridad de un tercero. En Kiev, la invasión rusa es vista como una cuestión existencial, por tanto, lo importante es asegurar el fin de la agresión, y que esta no vuelva a ocurrir.

Según iban produciéndose los encuentros, la postura de las partes se iban acercando. Se llegaría incluso a producir una reunión entre los ministros de Exteriores ruso y ucraniano, Serguéi Lavrov y Dmitró Kuleba, respectivamente. En este sentido, a mediados de marzo, había mensajes positivos de la parte ucraniana, debido a que la postura rusa se estaba suavizando, lo que daba pie a la posibilidad de un alto el fuego. Las reuniones y acercamientos culminarían el 29 de marzo en el comunicado conjunto de Estambul, un principio de acuerdo entre las partes.

El comunicado conjunto de Estambul

Desde el 28 de febrero de 2022 se produjeron siete rondas de conversaciones entre Rusia y Ucrania. A finales de marzo ya quedaba claro que la ofensiva rusa sobre Kiev había resultado en un fracaso. El ejército ucraniano estaba poniendo en marcha una contraofensiva para expulsar a los rusos del norte del país. En este sentido, durante las reuniones de paz, Moscú pondría sobre la mesa la retirada rusa como muestra de “buena voluntad”. Sin embargo, eran más producto de la realidad sobre el terreno que un gesto por parte del Kremlin de cara a acercar posturas. Bajo esta situación, se llega al comunicado conjunto de Estambul, un borrador de tratado de paz entre las partes.

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El documento en cuestión proclamaba a Ucrania como un Estado neutral y no nuclear. A cambio, Kiev recibiría garantías de seguridad por parte de los miembros del Consejo de Seguridad de la ONU –Estados Unidos, Francia, Reino Unido, China y Rusia–, además de Canadá, Alemania, Italia, Israel, Polonia y Turquía. Estos países estarían obligados a acudir en ayuda de Kiev en caso de agresión externa. Asimismo, se establecería un proceso de consulta de 15 años sobre el estatus de Crimea, a la vez que Ucrania se reservaba el derecho a retomar los óblast de Lugansk y Donetsk. Por su parte, Rusia se comprometía a reducir sus actividades militares cerca de Kiev, mientras que se permitía una vía para el acceso de Ucrania a la Unión Europea.

Tal y como señala el análisis de Foreign Affairs, el borrador establecía unas condiciones que hubieran supuesto un giro considerable en la política de Moscú. Por un lado, que Ucrania tuviera vía libre para acceder a la Unión Europea, cuando Rusia se opuso antes del Maidán al acercamiento ucraniano-europeo. Y, sobre todo, a discutir el estatus de Crimea, considerado por Moscú como parte natural de Rusia.

Negociaciones entre Ucrania y Rusia, lideradas por Turquía, sobre la exportación de grano ucraniano a través del mar Negro. Julio de 2022.
Negociaciones entre Ucrania y Rusia, lideradas por Turquía, sobre la exportación de grano ucraniano a través del mar Negro. Julio de 2022. Fuente: Oficina Presidencial de Turquía

Sin embargo, es lo que parecía dispuesto a firmar el Kremlin, quizás con el objeto de “salvar los muebles” ante una invasión que había resultado en un fracaso en sus objetivos designados. Se conseguía al menos una victoria parcial, que Ucrania nunca entrase en la OTAN, mientras que la cuestión de Crimea se podría dilatar en el tiempo hasta que se convirtiera en un hecho consumado por las partes. En este sentido, Putin declaró el 17 de junio de 2023 que el tratado de Estambul “no era un mal resultado”. 

Las conversaciones no acabaron ahí, estableciéndose varios borradores de tratados de paz entre Rusia y Ucrania. Medios como el Wall Street Journal han tenido acceso a un documento fechado del 15 de abril de 2022 en el que llama al fin de los combates, mientras que se establece que Ucrania se convertiría en un “Estado permanentemente neutral que no participa en bloques militares”.

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Más allá de eso, uno de los elementos destacados incluye discusiones sobre las capacidades que deberían tener las Fuerzas Armadas ucranianas, así como la prohibición del despliegue de armamento extranjero, “incluidos misiles de cualquier tipo, fuerzas armadas y formaciones”. Moscú buscaba unas Fuerzas Armadas ucranianas compuestas de 85.000 soldados, 342 tanques y 519 piezas de artillería. Mientras, Kiev establecía las cifras en 250.000 soldados, 800 tanques y 1.900 piezas de artillería. Las negociaciones incluso hablaban sobre el rango de distancia de los misiles: Rusia pedía 40 kilómetros y Ucrania capacidad de 280 kilómetros.

Foreign Affairs destaca en su análisis el hecho de que, a pesar de que había borradores de acuerdo, en los puntos clave no había un acuerdo total. Por ejemplo, los rusos pedían que las potencias garantes de Ucrania tuvieran que ponerse todas de acuerdo para acudir en su ayuda; Kiev defendía la fórmula de que cada potencia decidiría independientemente. Asimismo, Moscú también estableció que Ucrania debería prohibir el “fascismo, el nazismo, neonazismo y el nacionalismo agresivo” y derogar varias leyes de memoria histórica que ponían el foco en las acciones de los nacionalistas ucranianos durante la Segunda Guerra Mundial; exigencias rechazadas por Kiev. Sin embargo, tal y como destaca el texto, esto podría ser un intento del Kremlin de conseguir más prerrogativas para justificar otras disposiciones menos favorables de cara al público. Para Moscú el asunto más importante era la neutralidad ucraniana.

Las conversaciones fracasan

A partir de este punto es cuando las conversaciones empiezan a descarrilar hasta que finalmente fracasan. La retirada rusa propició un respiro al gobierno ucraniano que ya no temía por su supervivencia inmediata. Asimismo, demostró que el ejército ucraniano, con los medios adecuados, podría imponer duras derrotas a las fuerzas rusas.

El fin del cerco de la capital permitió a Occidente enviar grandes cantidades de ayuda militar gracias a la apertura de las redes de logística. Además, la retirada rusa tuvo como consecuencia la revelación de las masacres en Bucha e Irpin, lo que hizo elevar el tono del gobierno ucraniano contra Moscú. A pesar de que se utilizan estos hechos como la razón principal del fin de las negociaciones, la realidad es que parece que fue un asunto secundario. El descubrimiento de lo ocurrido en ambas localidades fue a principios de abril, mientras que las conversaciones de paz y la redacción de los borradores continuaron semanas después.

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Otra de las razones que se esgrimen como motivo del fracaso de las conversaciones fue la visita del entonces primer ministro británico, Boris Johnson, a Kiev. Johnson, según Foreign Affairs, era contrario a un acuerdo con Rusia, afirmando que deberían “seguir intensificando las sanciones con un programa continuo hasta que todas y cada una de las tropas [de Putin] estén fuera de Ucrania”. El 9 de abril, el dirigente británico se reúne con Zelensky transmitiéndole que un acuerdo con Putin sería “sórdido” siendo “una victoria para él: si le das algo, se lo quedará, lo guardará y se preparará para su próximo asalto”. 

La cuestión es que en una entrevista en 2023, Davyd Arakhhamia, negociador jefe de Ucrania en Estambul, aseguró que Johnson envió varios mensajes a Zelensky: “El primero es que Putin es un criminal de guerra; hay que presionarle, no negociar con él. Y el segundo es que aunque Ucrania esté dispuesta a firmar algunos acuerdos sobre garantías con Putin, ellos [las potencias de la OTAN] no lo están”. Esta versión encaja también con el hecho de que, según Foreign Affairs, Kiev no consultó con Washington las disposiciones sobre las garantías de seguridad hasta que se emitió el comunicado. Dicho acuerdo habría supuesto nuevas obligaciones a Washington, algo que no estaba dispuesto a conceder. Una guerra directa con Rusia por Ucrania no estaba, ni está actualmente, en los planes de la administración estadounidense. Menos aun con la demostración tan clara de la voluntad de Moscú de luchar y soportar grandes bajas para materializar sus objetivos. 

Esta información no quiere decir que Occidente bloquease las conversaciones con Rusia y que obligase a Ucrania a retitarse de las mismas. Pero sí que es cierto que países como Estados Unidos y Reino Unido eran reacios a un acuerdo con Moscú por aquel entonces. Uno de los principales objetivos de Washington era destruir la capacidad militar de Rusia y asegurar una derrota dolorosa que pudiera reducir su estatus como gran potencia. En abril de 2022, el secretario de Defensa estadounidense, Lloyd Austin, aseguró que querían “ver a Rusia debilitada hasta el punto de que no pueda hacer el tipo de cosas que ha hecho al invadir Ucrania”. 

Tropas del ejército ucraniano desplegados en el este de Ucrania en 2014. Fuente: Ministry of Defense of Ukraine – bajo CC BY-SA 2.0 DEED

Por otro lado, las declaraciones en 2023 del entonces primer ministro israelí y mediador, Naftali Bennet, también arrojan luz a los acontecimientos. Según Bennet, “todo lo que hacía estaba coordinado hasta el último detalle con Estados Unidos, Alemania y Francia”, destacando que algunos pensaban que era mejor “seguir golpeando a Putin”. En la misma entrevista, Bennet recalcó que las conversaciones “las pararon y no puedo decir si se equivocaron”. Ante el revuelo causado, Bennet matizaría sus palabras en Twitter alegando que “no es seguro que hubiera ningún acuerdo que hacer. En aquel momento yo le daba aproximadamente un 50% de posibilidades. Los estadounidenses pensaban que las posibilidades eran mucho menores. Es difícil decir quién tenía razón. No es seguro que un acuerdo así fuera deseable. En aquel momento yo pensaba que sí, pero sólo el tiempo lo dirá”.

Es posible que la posición de Occidente fuera clave para que se rompieran las conversaciones, si bien es cierto que la decisión última fue de Ucrania. Puede que una actitud más positiva occidental hacia las negociaciones hubiera podido influir en la postura ucraniana. Pero, al final, las negociaciones encallaron y la posición de Kiev se endureció claramente a finales de abril. Los ucranianos, espoleados por las recientes victorias, se mostraron con la confianza de poder derrotar decisivamente a los rusos, más aún con la promesa de la llegada de suministros militares occidentales. En su visita a Kiev, Johnson le prometió a Zelensky un paquete de 130 millones de libras en equipamiento militar y 500 millones de libras en ayuda financiera. Por su parte, el 21 de abril, el presidente estadounidense Joe Biden anunció un paquete militar de 800 millones de dólares para Ucrania.

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Los distintos borradores de las conversaciones de paz muestran que realmente nunca se llegó a un compromiso sólido para resolver el conflicto. Muchas de las principales disposiciones quedaban en el aire o incluso había posturas verdaderamente enconadas. No obstante, sí que había cierto compromiso y un marco para llegar a un acuerdo. Quizás el problema fundamental era la falta de voluntad política de las partes implicadas. Cabe recordar que hasta el tercer año de guerra –pudiéndose cumplir muchos más– los actores involucrados han exigido objetivos maximalistas, lo que hace imposible que pueda haber un acuerdo.

La diferencia está en que, en la actualidad, es Ucrania la que se encuentra en una posición cada vez más difícil. A Moscú no le interesa negociar porque piensa que puede ganar la guerra y mejorar sus prerrogativas. Occidente parece apostar a que con un nuevo insuflo de ayuda militar a Kiev se pueda igualar el equilibrio de fuerzas. Sin embargo, estos paquetes pueden que sean insuficientes para cambiar las tornas; el riesgo es que cada vez la situación de Ucrania empeore paulatinamente. El tiempo dirá si en la primavera de 2022 se perdió una gran oportunidad.

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