El fracaso de la diplomacia en Nagorno Karabakh (I): el proceso histórico

Por Jorge González Márquez

Tan solo 5 minutos después de su entrada en vigor, a las 8:00 del 26 de octubre (hora local), Armenia y Azerbaiyán comenzaban a acusarse mutuamente de haber violado el tercer acuerdo para el establecimiento de un alto el fuego humanitario en la región de Artsakh/Nagorno Karabakh. Tras más de un mes desde el estallido de la Segunda Guerra de Nagorno Karabakh parece claro que la mera mediación internacional, realizada por los copresidentes del grupo de Minsk, es insuficiente para detener la ofensiva azerí pero lo cierto es que esto no debería resultar sorprendente para nadie y menos tras 30 años de proceso diplomático fallido. Pero empecemos desde el principio.

La OSCE, Budapest y el nacimiento del Grupo de Minsk

El origen del proceso diplomático internacional para la resolución del conflicto de Nagorno Karabakh lo encontramos en la cumbre del Consejo de la CSCE (Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa) celebrada en Helsinki el 24 marzo de 1992. En esta cumbre se acordaría la celebración de una conferencia multilateral en Minsk para negociar la resolución pacífica de la crisis de Nagorno Karabakh en base a los principios de la organización.

Es importante destacar que esta conferencia nunca llegaría a realizarse ya que durante los dos años siguientes se produciría el grueso de los combates en la región que continuarían hasta la firma de un alto el fuego, mediado por Rusia, el 5 de mayo de 1994. Sin embargo, y ya desde entonces, a los países implicados en el seguimiento y la mediación del conflicto dentro del marco de la organización se les conocería como el Grupo de Minsk.

20 Years of OSCE Code of Conduct on Politico-Military Aspect of Security:  Implementation in Tajikistan
La Conferencia de Budapest de 1994.

El siguiente momento clave del proceso sería la Cumbre de Budapest de 1994, relevante entre otros muchos motivos por ser el momento en el que la CSCE pasaría a ser conocida como la OSCE (Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa), ya que allí se firmaría el conocido como “Documento de Budapest“. La firma de este documento supondría el verdadero punto de partida del proceso diplomático y marcaría buena parte de sus dinámicas durante las décadas siguientes al estructurar el marco de las negociaciones creando figuras como la copresidencia del Grupo de Minsk que, desde 1997 y al menos hasta la redacción de este texto, sería ocupada por los delegados de Estados Unidos, Francia y Rusia. También resulta destacable, principalmente por ser una medida inaplicada hasta la fecha, que en este documento se autoriza a la organización, aunque solo ante la aprobación de las partes implicadas en el conflicto y bajo el mandato de una resolución del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, a desplegar una fuerza de paz multinacional en Nagorno Karabakh.

Territorio de Azerbaiyán ocupado por tropas armenias. Fuente: meduza.io

Antes de continuar resulta necesario recordar que, en el momento de la firma del alto el fuego de 1994 conocido como el “Protocolo de Bishkek”, las fuerzas armenias controlaban no solo el territorio de la República de Nagorno Karabakh sino también importantes extensiones de terreno azerí ubicadas en los alrededores del enclave que en términos de extensión suponían casi el triple de km2.

Las iniciativas de paz

A lo largo de los 26 años y medio que han pasado desde la firma del Protocolo de Bishkek se han llevado a cabo varias iniciativas para tratar de resolver el conflicto de Nagorno Karabakh. Estas iniciativas, siempre encabezadas por el Grupo de Minsk, se han diferenciado tanto en su contenido como en el enfoque para alcanzar dicho acuerdo.

La cuestión del enfoque

En la primera etapa del proceso diplomático se produjo un gran debate en torno a cómo debería gestionarse todo el proceso diplomático: ¿debía buscarse una solución “en paquete”, en la que se incluyeran todos los aspectos de la disputa, o, por el contrario, se debía tratar de solucionar cada problema por separado buscando una solución “paso a paso”, desvinculando las cuestiones entre sí para facilitar su resolución?

La cuestión del contenido

Existen cinco puntos clave para alcanzar un acuerdo de paz entre Armenia y Azerbaiyán que cuando son tenidos en cuenta dan lugar a un gran número de preguntas. Una breve aproximación a estos puntos nos permite entender mejor las razones por las cuales no se alcanzó un acuerdo en este periodo:

  • El estatus de Karabakh: ¿anexión por parte de Armenia? ¿independencia? ¿autonomía dentro de Azerbaiyán (¿y en qué grado?)? ¿integración dentro de Azerbaiyán?
  • Las garantías, en materia de seguridad, de cumplimiento del acuerdo: ¿desmilitarización? ¿envío de fuerzas de paz para la supervisión del acuerdo (¿y de quién?)?
  • La retirada de las tropas armenias de territorio azerí: ¿cuándo? ¿de todo el territorio o solo de parte del mismo? ¿qué ocurriría con las vías de acceso a Nagorno Karabakh?
  • El regreso de la población desplazada internamente: ¿cuándo? ¿habría reparaciones por parte del contrario? ¿habría un programa de ayudas internas propio de cada país? ¿se organizaría ayuda internacional?
  • Las relaciones bilaterales tras la resolución del conflicto: ¿quien debe ser responsable de la reconstrucción de las infraestructuras que conectan ambos países? ¿cuándo se levantará el bloqueo turco-azerí a Armenia? ¿cómo se establecerá confianza entre las partes?
Las etapas del proceso diplomático

Teniendo todo esto en cuenta podemos diferenciar tres grandes momentos:

1. El Proceso de Minsk (1994 – 2004)

Claves: búsqueda de una solución “en paquete” y abandono del formato trilateral.

Al comienzo de este periodo el debate sobre el formato de las negociaciones de paz sería particularmente arduo en Armenia, ya que una gran parte de la sociedad interpretaba que la solución “paso por paso”, respaldada por el presidente Levon Ter-Petrossian, suponía una derrota diplomática en la que se estaría entregando aquello que tan costosamente se había obtenido en el campo de batalla sin obtener garantías sobre el futuro de Karabakh. El rechazo social, y político, que producía este formato llegaría hasta tal punto que acabaría siendo uno de los principales motivos por los que Petrossian anunciaría su renuncia en 1998.

Petrossian sería sucedido en el cargo por Robert Kocharyan, expresidente de la República de Nagorno Karabakh, quien al contrario que su sucesor apostaba por una solución “en paquete” en la cual se devolviera el territorio ocupado a Azerbaiyán a cambio de una serie de garantías claras para Nagorno Karabakh. Es importante señalar que la postura de Kocharyan, quien actuaba como representante tanto de Armenia como de Karabakh, provocó que las conversaciones pasaran de un formato trilateral a uno bilateral que tan solo incluía a los gobiernos de Bakú y Ereván. Esto ampliaría el marco de las negociaciones permitiendo que se plantearan nuevas posibilidades como la realización de un intercambio territorial entre ambos países, aunque esto sería algo que finalmente se acabaría descartando. Sin embargo, y aun disponiendo de un marco más amplio, los numerosos desacuerdos entre ambas partes impedirían que se alcanzara una solución “en paquete” y la posibilidad acabó desvaneciéndose por completo tras la llegada al poder en 2003 de Ilham Aliyev, el actual presidente de Azerbaiyán, quien estaba completamente en contra de esta opción provocando que las negociaciones llegaran a un punto muerto.

2. El Proceso de Praga (2004 – 2006)

Claves: Deslegitimación del Grupo de Minsk, búsqueda de una solución “paso a paso” y primer rearme de Azerbaiyán.

El bloqueo de las negociaciones llegaría a su fin en abril de 2004 cuando se propuso que, en vez de tratar de acordar el estatus que tendría Karabakh tras firmar la paz, se debía acordar en su lugar el mecanismo mediante el cual dicho estatus sería determinado. Esto fue aceptado inicialmente por ambas partes dando así comienzo al llamado “Proceso de Praga” en el cual se volvería a un modelo de negociación “paso por paso”.

El periodo 2004 – 2006 es considerado generalmente como uno de los periodos en los cuales se ha estado más cerca de alcanzar una resolución diplomática del conflicto, sin embargo, las presiones internas provenientes de ambos países, sumadas a la escasa prioridad que ha tenido la resolución del conflicto para los principales actores internacionales implicados, llevaron a que dicha oportunidad desapareciera. Esto comienzo a dos procesos de gran importancia, pero cuyas consecuencias no se harían palpables hasta más de una década después:

La progresiva deslegitimización del Grupo de Minsk:el fracaso de las negociaciones de 2006 provocaría un grave deterioro de la imagen del Grupo de Minsk, facilitada por el oscurantismo existente en torno a las labores realizadas por este , y dirigida por aquellos que respaldaban las posiciones maximalistas pro-Azerbaiyán. Entre las figuras más críticas con la OSCE en este periodo destaca, como continúa haciéndolo en la actualidad, Recep Tayyip Erdogan quien por aquel entonces ocupaba el cargo de Primer Ministro de Turquía.

El comienzo del rearme azerí: Tras el fracaso de esta ronda de negociaciones Azerbaiyán comenzaría un proceso de rearme incrementando considerablemente su gasto militar. Esta tendencia se vería brevemente interrumpida en 2009, pero ante la falta de progreso en las conversaciones esta se reanudaría de nuevo a partir de 2011.

Imagen
Gasto militar de Armenia y Azerbaiyán en millones de dolares.

3. El Proceso de Madrid (2007 – 2018)

Claves: Regreso de la solución “en paquete” y colapso final de las negociaciones.

El proceso de paz recibiría un nuevo soplo de aire fresco en Madrid ya que la capital española serviría, en noviembre de 2007, como sede de una nueva conferencia ministerial de la OSCE. En el transcurso de esta se presentaría una lista cerrada de principios fundamentales para la resolución del conflicto de Nagorno Karabakh:

  • Devolución de los territorios azeríes que rodean Nagorno-Karabakh
  • Establecimiento de un estatuto provisional para Nagorno-Karabakh que ofrezca garantías de seguridad y autogobierno
  • Establecimiento de un corredor que una, por vía terrestre, el territorio de Armenia con la región de Nagorno-Karabakh
  • Postergación en el tiempo del estatus legal definitivo de Nagorno-Karabaj mediante una expresión de voluntad (referéndum) legalmente vinculante
  • Garantizar el derecho de todos los refugiados y desplazados internos a regresar a sus antiguos lugares de residencia.
  • Establecimiento de garantías internacionales que incluirían el despliegue de fuerzas de mantenimiento de la paz en la región.
PRESIDENCIA ESPAÑOLA DE LA OSCE - Nolsom
La Cumbre de la OSCE en Madrid (2007)

El fracaso de este periodo, y el colapso final del proceso de paz, está directamente relacionado con una serie de acontecimientos ocurridos entre 2016 y 2018, entre los que se incluyen tanto la Guerra de los Cuatro Días como la Revolución de Terciopelo de 2018, que debido a su importancia y extensión serán abordados en la segunda parte de este artículo.

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Graduado en Ciencias Políticas por la Universidad de Salamanca, estudiante de Master en la Universidad Complutense de Madrid. Las Relaciones Internacionales han sido desde hace años mi principal campo de interés profesional y personal. Estoy interesado especialmente en las Grandes Potencias y Oriente Medio.
Graduado en Ciencias Políticas por la Universidad de Salamanca, estudiante de Master en la Universidad Complutense de Madrid. Las Relaciones Internacionales han sido desde hace años mi principal campo de interés profesional y personal. Estoy interesado especialmente en las Grandes Potencias y Oriente Medio.

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