Ayuda alimentaria internacional: de la abundancia a la escasez inducida

La seguridad alimentaria de muchos países o territorios -principalmente de aquellos incluidos dentro de la categoría de países netamente importadores de alimentos- depende de la fluidez del mercado internacional de productos agrícolas. Así, además de subordinada al libre comercio global de mercancías, la seguridad alimentaria mundial se sustenta en una reducida variedad de alimentos -sería más correcto hablar de falta de biodiversidad, al tratarse, principalmente, de cereales-, producidos por media docena de países y cuya transacción es mediada por un reducido número de empresas, las comúnmente denominadas ABCD. El hambre, por tanto, no depende de decisiones soberanas -o autosuficientes-, sino de un mercado global no tan global ya que es, intrínsicamente, monopolista. Se trata de un episodio más de la división mundial del trabajo. Los campesinos siempre han sido entendidos como una amenaza.

Si los alimentos no fluyen a través de los canales del libre comercio internacional, la consecuencia más obvia es el aumento de la inseguridad alimentaria. De ahí el enfoque de las últimas semanas: dado que Ucrania tiene millones de toneladas de cereales retenidos en sus silos por el bloqueo ruso de los puertos ucranianos, entonces es muy probable que 50 millones de personas, particularmente en África y Medio Oriente, se enfrentarán al hambre en los próximos meses, tal como advirtió la ministra de Relaciones Exteriores de Alemania, Annalena Baerbock, en el ámbito de la cumbre del G7 celebrada el pasado 14 de mayo de 2022.

La emergencia es, básicamente, un llamamiento, una declaración. Y la emergencia ha sido declarada. Además, la única ayuda alimentaria internacional concebible es la de emergencia. Más allá de la definición canónica que la FAO atribuye al sintagma “seguridad alimentaria”, lo que está en causa es la seguridad nacional de los Estados, ya que no tener que comer, bien por la escasez bien por la falta de acceso a los alimentos, suele desembocar en revueltas y protestas. Los conocidos “disturbios del hambre”, que en inglés se dice de forma más incisiva: food riots. La seguridad alimentaria, tanto como impedir que la población muera de inanición, consiste en impedir que la población se revuelte cuando pasa hambre.

Sin embargo, lo anterior es un razonamiento demasiado lineal y tramposo. Por ejemplo, en Túnez, el precio de los alimentos aumentó más del 4 % entre julio y agosto de 1990, volviendo a subir el 8 % en septiembre de ese mismo año, no registrándose ningún episodio de protestas o disturbios urbanos. De igual modo, a principios de la década de 1990, Marruecos experimentó múltiples aumentos de precios de los alimentos sin que se verificasen manifestaciones ni disturbios. Lo mismo podría decirse de Etiopía durante el verano de 2008 y Mauritania a finales de 2014. La pesquisa realizada por Günther Bächler en 1999 en la que estudió 21 casos de conflicto y otros 21 casos de no-conflicto, concluyó que la escasez de recursos, por sí misma, no es causa suficiente para la eclosión de conflictos violentos. Las fases iniciales de las hambrunas no son fácilmente distinguibles de la pobreza endémica. Por eso, tanto los conflictos armados como las emergencias complejas suponen una profundización de conflictos que ya existían en tiempos de paz.

El hambre en tiempos de guerra: una batalla de narrativas

En 2021, los niveles de hambre superaron todos los registros anteriores reportados por el “Global Report on Food Crises” (GRFC, por sus siglas en inglés): cerca de 193 millones de personas sufrían inseguridad alimentaria aguda -necesitando asistencia urgente- en 53 países o territorios, lo que representó un aumento de casi 40 millones de personas en comparación con el máximo anterior registrado en 2020. Desde 2016, año en el que se publicó la primera edición del GRFC, el número de personas que sufre inseguridad alimentaria ha aumentado en un 80%. No puede decirse que sea, precisamente, por la guerra ruso-ucraniana. Pero como todo lo relacionado con el hambre, la eclosión de una nueva guerra a gran escala en el continente europeo exacerbará aún más los pronósticos de inseguridad alimentaria aguda para 2022, ya bastante deteriorados antes de la invasión rusa de Ucrania. Esto mismo señalaba Bloomberg en una noticia publicada el 4 de mayo de 2022: el hambre en el mundo se disparó antes de la guerra de Ucrania y es probable que empeore.

Es cierto que hay cada vez menos muertes provocadas por hambrunas, pero también es innegable que la necesidad de ayuda alimentaria de emergencia ha aumentado considerablemente en los últimos años. En 2017, el número de personas que necesitaban ayuda humanitaria fue mayor que en cualquier otro momento desde que comenzaron los registros sistemáticos a principios del siglo XXI. De hecho, el año de 2017 marcó un punto de inflexión alarmante en la tendencia de reducción del hambre en el mundo. En febrero de ese año, la Red de Sistemas de Alerta Temprana contra la Hambruna (FEWSNET, por sus siglas en inglés) advirtió que la población con necesidad aguda de asistencia alimentaria era de 70 millones de personas, un aumento significativo frente a los 45 millones de personas en 2015. Para que tengamos una idea de lo que viene ocurriendo desde hace seis años, es importante reiterar que, en 2021, la población que se encontraba dentro de las fases 3 (crisis), 4 (emergencia) y 5 (catástrofe) del sistema de Clasificación Integrada de la Fase de Seguridad Alimentaria (IPC, por sus siglas en inglés) -los niveles más altos del espectro y, por lo tanto, con necesidad de ayuda alimentaria de emergencia- ascendía a 193 millones de personas.

Es bastante revelador que sea una guerra europea que dura desde hace tres meses lo que haya desencadenado preocupaciones generalizadas en el mundo occidental sobre la seguridad alimentaria de territorios que viven, desde hace varios años, inmersos en conflictos armados prolongados. Revelador, en la medida en que demuestra el vínculo causal directo entre guerra y hambre. Porque es la guerra -y un tipo específico de guerra, los conflictos internos internacionalizados-, más que las condiciones meteorológicas extremas y los choques económicos, la causa principal para que, en 2021, 139 millones de personas sufriesen inseguridad alimentaria aguda.

La guerra ruso-ucraniana no es un conflicto interno internacionalizado como aquellos que vienen devastando África desde el final de la Guerra Fría. Pero pone en evidencia los efectos que los conflictos bélicos producen sobre los sistemas alimentarios. En 2020, Ucrania fue el principal proveedor del Programa Mundial de Alimentos (PMA) de la ONU. Es decir, de todos los países del mundo, Ucrania fue el país al cual el PMA compró mayor cantidad de alimentos; un total de 424 mil toneladas, principalmente trigo y guisantes, por el importe de 107 millones dólares. Sin embargo, entre marzo y abril de 2022, el PMA adjudicó licitaciones de ayuda alimentaria con destino a Ucrania por el importe de 18,7 millones de dólares. Los alimentos adquiridos fueron, básicamente, pasta, cereales infantiles, arroz, sal y aceite de girasol refinado no fortificado. Es otro absurdo de la guerra que el mayor productor mundial de semillas de girasol reciba bajo la forma de ayuda alimentaria aceite de girasol.

Mientras los medios rusos publican noticias -no sin una dosis impúdica de propaganda- sobre la distribución de ayuda humanitaria por los territorios que Rusia va conquistando -la última fue la entrega de ayuda humanitaria a la tripulación del buque turco Ferhanaz, bloqueado desde hace 3 meses en el puerto de Jersón debido a las minas supuestamente colocadas por el ejército ucraniano-, el pasado 14 de abril de 2022, la agencia Reuters publicó una noticia en la que resumía la estrategia europea para abordar las inevitables consecuencias para la seguridad alimentaria debidas a la esperada escasez de alimentos en los países balcánicos, del norte de África y Oriente Medio. La estrategia asentaba en dos líneas básicas: diplomacia alimentaria y una batalla de narrativas. Según la fuente citada por Reuters, la UE no podía correr el riesgo de perder la región.

La diplomacia alimentaria pasaría (o sigue pasando) por la pretensión de Francia -parte interesada en el asunto, no solo porque es el mayor productor agrícola de la UE, sino porque ocupa, hasta finales de junio de 2022, la presidencia del Consejo de la UE- de impulsar la iniciativa denominada FARM, acrónimo de Food and Agriculture Resilience Mission. Estructurada en torno a tres conceptos (comercio, solidaridad y producción), esta iniciativa tiene como objetivo facilitar el libre flujo del comercio y productos agrícolas y apoyar al PMA en su esfuerzo logístico de suministrar alimentos a las poblaciones más expuestas a la inseguridad alimentaria. En cuanto a la “batalla de narrativas”, los funcionarios de la Unión Europea deberían haber aprendido algo de la Guerra del Biafra.

Uno de los ejemplos más citados de la utilización de la ayuda alimentaria dentro de una estrategia bélica es el caso del Biafra a lo largo de la década de 1960, donde la hambruna fue empleada como arma de guerra: primero, por parte del gobierno nigeriano, cuando impuso a la región un bloqueo, esperando que el hambre llevase a la rendición de los rebeldes de la etnia Ibo; segundo, por los propios rebeldes, cuando constataron que la hambruna era el único medio por el cual los países occidentales podrían interesarse y mostrar apoyo a su causa. La hambruna otorgó beneficios explícitos a los rebeldes del Biafra: además de legitimidad -por la obligación de las agencias humanitarias de negociar la forma de ayuda-, contrataron a una empresa de relaciones públicas, Markpress, para dar a conocer la difícil situación de la población y que sirvió para manipular y exagerar las consecuencias de la hambruna con el propósito de generar más asistencia internacional. 

Comida y dinero caritativo

El pasado 6 de mayo de 2022, el PMA agradeció la contribución de 25 millones de euros de la Unión Europea para proporcionar asistencia alimentaria humanitaria a la población afectada por el conflicto en Ucrania, tanto la desplazada en el interior del territorio ucraniano como en la vecina República de Moldavia. Esta asistencia se llevaría a cabo de dos formas: a la población residente en las zonas directamente afectadas por el conflicto se le suministraría alimentos y raciones listas para comer, mientras que en las zonas donde los mercados siguiesen funcionando se distribuiría ayuda en efectivo para que las familias pudiesen comprar lo que necesitaban con más urgencia.

Bajo estas dos formas de actuación subyace el debate que viene planteándose dentro de los varios organismos vinculados a la asistencia alimentaria internacional sobre si esta debe suministrarse en especie o en efectivo. Porque el dinero en manos de los pobres, considerados moralmente incompetentes, siempre fue entendido como una forma peligrosa de ayuda, fácilmente desperdiciada con propósitos inmorales. Dado que los receptores de la ayuda no inspiraban confianza de que pudiesen gastar el dinero de una manera inteligente y moral, los funcionarios de la caridad deberían orientar sus gastos y decidir sobre las necesidades de los pobres. Suministrar ayuda en especie neutralizaría los peligros de un gasto incompetente. Es decir, las autoridades regulaban la economía moral de los pobres.

A partir de finales de la década de 1990 y mediados de la de 2000, frente a las crecientes críticas sobre la forma de distribución de la ayuda alimentaria internacional, las transferencias en efectivo fueron sustituyendo a las entregas en especie. No solo porque estas se consideraban inherentemente paternalistas, sino principalmente por los gastos y tiempos asociados a su transporte. De ahí que el PMA priorice las compras locales y regionales en mercados cercanos a las zonas más necesitadas de ayuda alimentaria urgente. Mientras la ayuda alimentaria en especie puede ser directamente asociada a la incapacidad de los países u hogares de alimentarse a sí mismos, superponiendo así la cuestión del suministro de alimentos con la de la dignidad personal, por otro lado, las ayudas en efectivo revelan justo lo contrario: imágenes de libertad e independencia. La magia del dinero radica en su carácter fungible. Este mismo carácter fungible ayuda a cambiar los equilibrios de poder. Las ayudas en efectivo, además de aumentar el potencial de las políticas de reducción de la pobreza, hacen posible cambiar el equilibrio de poder entre los gobiernos y sus ciudadanos, a favor de estos últimos. El dinero en la mano de los pobres siempre fue peligroso.

El PMA de las Naciones Unidas depende, para ser operativo y operacional, integralmente de donaciones de terceros, principalmente de gobiernos. Absolutamente dependiente de las contribuciones voluntarias, este organismo de las Naciones Unidas está especialmente expuesto a lo que los donantes consideran prioritario, a los ciclos de financiación a corto plazo de los donantes, así como a las variaciones en sus presupuestos y prioridades. Al estar sometido a ciclos de financiación a corto plazo, que dejan poco margen de maniobra a la fijación de prioridades, el presupuesto del PMA acaba por ser, en sí mismo, una forma de emergencia. La financiación termina por determinar la estrategia, en vez de ser la estrategia que determina la financiación. Lo anterior conlleva que, mientras las operaciones de emergencia de gran envergadura cuentan con financiación sustancial, las demás situaciones de crisis y operaciones de “fomento de la resiliencia y de desarrollo” llevadas a cabo por el PMA no cuentan con financiación significativa. Detrás de esta financiación insuficiente se encuentra un modelo defectuoso, casi medieval, basado en llamamientos vinculados a una crisis particular. Tanto es así que, en la evaluación de la estrategia de financiación del PMA entre los años 2014 y 2019 consta una observación, como mínimo, perturbadora: “El déficit de financiación domina las comunicaciones con los donantes, anteponiendo los dólares a las personas”.

Guerra y humanitarismo

El principal donante del PMA es el gobierno de EE.UU. Lo viene siendo desde la creación del PMA. Además de contribuir para el PMA, EE.UU. tiene sus propios programas de ayuda alimentaria, canalizados a través del USDA (Departamento de Agricultura de los Estados Unidos) y la USAID (Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional). Fue en el ámbito de estas dos agencias que la Administración Biden anunció el pasado 27 de abril de 2022 que proporcionará 670 millones de dólares para reforzar las operaciones alimentarias de emergencia existentes en seis países que enfrentan inseguridad alimentaria grave: Etiopía, Kenia, Somalia, Yemen, Sudán y Sudán del Sur. Lo novedoso del anuncio no fue la cantidad ni su destino, sino el desglose de los 670 millones de dólares: 282 millones destinados a la compra de alimentos en territorio estadounidense; y 388 millones en fondos adicionales para cubrir el transporte marítimo de carga, el transporte terrestre e interno, el envío y la manipulación, entre otros costes asociados. Es decir, EE.UU. sigue implementando una estrategia de asistencia alimentaria internacional obsoleta e ineficaz, como en diversas ocasiones y publicaciones varios especialistas vienen señalando desde hace años.

La ayuda alimentaria procedente de EE.UU. tiende a ser la más lenta de todas las herramientas de asistencia alimentaria: las entregas de ayuda alimentaria transoceánica pueden tardar entre tres meses -en el caso de los productos a granel, como cereales- y seis meses -en el caso de los alimentos procesados, como los aceites vegetales y los alimentos compuestos-. Los elevados costes del transporte marítimo de la ayuda alimentaria de EE.UU. estarían justificados por cuestiones relacionadas con la inevitable seguridad nacional, ya que el transporte de ayuda alimentaria es la contrapartida para que el Departamento de Defensa utilice la capacidad de los buques civiles para desplegar tropas y material de guerra. Las embarcaciones que participen en el Acuerdo Voluntario de Transporte Marítimo Intermodal reciben cargas de ayuda alimentaria a cambio de permitir que el Departamento de Defensa utilice su capacidad para el transporte de material de combate durante conflictos armados. Puede afirmarse que, por lo menos en cuanto a la logística, la Ley de Preferencia de Carga de EE.UU. equipara la ayuda alimentaria con material de guerra.

Porque el humanitarismo es también la consecuencia de la guerra. En concreto, de una batalla. La batalla de Solferino librada en 1859. Ahí nació el concepto moderno de ayuda humanitaria y un color ya caído en desuso, precisamente, el solferino, descrito, con mayor o menor precisión, como un color morado rojizo. No hace falta mucha imaginación para saber a qué se refería. Henry Dunant, entonces un empresario de Ginebra de camino a Italia para tratar de sus nuevos proyectos comerciales en Argelia, presenció, consternado, la carnicería y el sufrimiento de los soldados heridos abandonados en el campo de batalla. Cuatro años después, en 1863, Henry Dunant fundó el Comité Internacional de la Cruz Roja.

A partir de ahí, guerra y humanitarismo jamás se desvincularon hasta confluir, en la última década del siglo XX, en la guerra humanitaria. De Dunant, contemplando la devastación en los campos de Solferino en 1859, hasta Bernard Kouchner, cofundador de Médicos Sin Fronteras, desembarcando en una playa de Mogadiscio, en 1992, cargando un saco de arroz. Es conocida la justificación que Václav Havel, entonces presidente de la República Checa, hizo de los ataques aéreos de la OTAN en el Kosovo en un artículo publicado en 1999 en “Le Monde”: los bombardeos no estaban provocados por un interés material; su carácter era exclusivamente humanitario. Eran bombardeos humanitarios.

Si en las guerras humanitarias de los años 1990 las potencias extranjeras evocaban la potestad de la injerencia bajo la coartada de que estaban salvando vidas y protegiendo los derechos humanos, en los conflictos internos internacionalizados de las primeras décadas del siglo XXI -los principales causantes de hambrunas e inseguridad alimentaria-, la emergencia permanente es la forma humanitaria contemporánea de salvar vidas y proteger los derechos humanos. En efecto, la emergencia sustituyó al desarrollo como forma de relación entre países donantes y países receptores de asistencia. Al optar por la emergencia, los países donantes -es decir, los países más ricos- están reconociendo el carácter esporádico y transitorio de la propia hambre. Como señala Peter Uvin, el régimen del comercio internacional de alimentos, integrado por estados, empresas, corporaciones e instituciones multilaterales se clasificaría como “la organización internacional del hambre”, reproduciendo, sistemáticamente, abundancia para los ricos y escasez para los pobres. Es el círculo vicioso de la pobreza o, por utilizar el tecnicismo de Gunnar Myrdal, la “causación circular de un proceso acumulativo”, por mucho que los neoliberales lleven, desde la década de 1950, intentando negarlo. No es una entelequia: un país es pobre porque es pobre.

Ningún aspecto del subdesarrollo es tan evidente como el hambre. El hambre que construyó el Tercer Mundo. De la misma forma que ningún otro aspecto del desarrollo es más relevante que la abundancia. Los excedentes agrícolas fueron el punto de partida de la ayuda alimentaria. Una ayuda que, estando integrada con la dinámica de la violencia, recurrió a formas de conocimiento basadas en esquemas propios de los países desarrollados para reproducir en áreas geográficas no occidentales fisionomías características de las sociedades avanzadas, entre las que se destacan las estrategias de planificación alimentaria y nutricional y tecnificación e industrialización de la agricultura.

Por ejemplo, el aumento de producción de cereales en América Latina se consideró necesario ante la disminución de los embarques de los excedentes de granos estadounidenses, y con la finalidad sobrevenida de aplacar lo que se interpretaba como agitación social endémica de las zonas rurales. El resultado más visible de este cambio fue la Revolución Verde, llamada a neutralizar la rebelión social, desmovilizar a los campesinos politizados e incrementar la producción, proporcionando al mismo tiempo un excedente exportable. La rápida expansión de la Revolución Verde -y el aumento espectacular de los rendimientos de los cultivos mundiales- ha estado motivada por los intereses de las multinacionales productoras de insumos, principalmente de fertilizantes derivados del nitrógeno y de otros insumos agrícolas a base del petróleo. Solo en el caso de los cereales, el uso de fertilizantes nitrogenados fue el responsable del aumento del 80 % de la productividad en los últimos 50 años.

A la Revolución Verde se le atribuye el logro de haber evitado hambrunas malthusianas, salvado miles de millones de vidas e impulsado la reactivación económica de los países, entonces denominados, subdesarrollados, especialmente en Asia y América Latina. El uso del petróleo en la producción alimentaria ha vinculado de forma perversa el precio de la energía al precio de los alimentos. El nexo causal es demasiado lineal, pero el cambio agrario que se perspectiva para los próximos años puede implicar aquello que ya se anunció en 2008: el fin de la era de los alimentos baratos.