Viabilidad de una posible alternativa del G7 a la Iniciativa de la Franja y la Ruta

Líderes del G7 y representantes de la Unión Europea. Fuente: EFE

La localidad británica de Cornwall acogió del 11 al 13 de junio la reunión anual del grupo de países conocido como G7: Canadá, Francia, Alemania, Italia, Japón, Reino Unido y Estados Unidos, además de los países invitados India, Corea del Sur y Australia, junto con los representantes de la Unión Europea.

En marzo, el presidente estadounidense Joe Biden propuso al primer ministro británico Boris Johnson, la puesta en marcha de un plan de infraestructuras que rivalizara con la ambiciosa iniciativa que ejerce de buque insignia de la política exterior de Xi Jinping, la Iniciativa de la Franja y la Ruta (BRI, por sus siglas en inglés).

La cumbre del G7 dedicó una considerable cantidad de tiempo a discutir la influencia china en la esfera internacional y el lanzamiento de estrategias para restringirla, como la Cumbre para la Democracia o una alternativa a la BRI, bautizada como “Build Back Better World” y fundamentada en los pilares de la sostenibilidad y la democracia.

En una reunión previa a la Cumbre, los ministros de medio ambiente de los países del G7 ya se han comprometido a ciertos objetivos como la iniciativa 30×30 para proteger superficie terrestre y marítima, la neutralidad de carbón para el año 2050, y el aumento de la financiación disponible para acción de protección climática hasta alcanzar los 100.000 millones de dólares anuales. 

Objetivos y motivación

Desde su anuncio en 2013, la BRI recibió el apoyo de diferentes organizaciones internacionales y de más de 150 países –incluyendo Italia, miembro del G7-. El ámbito original de los proyectos consistía en puertos, vías de comunicación terrestre y oleoductos, pero desde entonces se ha ampliado a tecnología digital, servicios sanitarios y energías renovables, entre otros. Dado el atractivo de estos proyectos a nivel internacional para un desarrollo económico sostenible, ¿cuáles son las razones de que se esté planteando la puesta en marcha de una alternativa?

  • Hay espacio para más inversiones. Tras la crisis provocada por la pandemia de COVID-19, la necesidad y demanda de inversión en infraestructuras está muy por encima de lo que los países a nivel individual pueden llegar a ofrecer. El Banco Mundial estima que las necesidades de inversión en infraestructuras superen los 94 billones de dólares durante los próximos 20 años.
  • Se constata un desencanto creciente entre los países participantes en los proyectos de la BRI, debido a acusaciones de falta de transparencia, corrupción flagrante, daños medioambientales, disputas legales y laborales. Las potencias occidentales consideran a la BRI como “diplomacia de la trampa de la deuda” y como vehículo estratégico de control por parte de China.
  • La organización Consejo de Relaciones Exteriores (CFR, por sus siglas en inglés), publicó en marzo un importante informe titulado “China’s Belt and Road: Implications for the United States”, concluyendo que la BRI suponía un desafío a los intereses estadounidenses en economía, política, cambio climático, defensa y salud pública. La inacción y retirada de Estados Unidos de la esfera internacional en los últimos años habría creado un vacío que China ocupó con la BRI. EE.UU. necesita una estrategia para presionar a China hacia la modificación de la BRI y desarrollar una alternativa que promueva las infraestructuras sostenibles, se adhiera a estrictos estándares medioambientales y de anti-corrupción, asegure que las compañías estadounidenses compiten en igualdad de condiciones y que ayude a los países a mantener su independencia.
  • El G7 está presionando a China en un número cada vez mayor de frentes: democracia y derechos humanos, sanidad, cambio climático, comercio e inversión… Considera a la BRI como un conjunto de prácticas y políticas económicas abusivas.
  • Existe una fuerte y creciente demanda global de proyectos verdes. Pese a sus intentos por anunciar y darle un lavado de cara verde a sus proyectos, la BRI no acaba de ofrecer garantías de sostenibilidad.
Xi Jinping en el Segundo Foro de la Ruta de la Seda. Fuente: How Hwee Young / Epa

Los fundamentos para una alternativa a la BRI

Con anterioridad al anuncio de la presentación de la alternativa durante el G7, ya había surgido una plétora de iniciativas con el objetivo de contrarrestar la BRI. La alternativa del G7 podría formularse como un marco que englobe estas iniciativas bilaterales o multilaterales, o como un acuerdo por si misma que incorpore los tratados firmados con anterioridad.

  • La UE lanzó un plan de conectividad global en 2018, y se asoció con Japón en 2019. Ha desarrollado proyectos de renombre en países terceros. El 8 de mayo firmó la Colaboración en Conectividad con India para incrementar la cooperación en infraestructura física y digital, además de fortalecer los estándares regulatorios en tecnologías emergentes. De acuerdo con el Centro para el Desarrollo Global, la UE se apoyaría en estos tratados para potenciar la BRI alternativa.
  • Estados Unidos promulgó la Build Act en 2019 para incentivar la inversión del sector privado en países en desarrollo, la Blue Dot Network Initiative de 2019 junto a Japón y Australia para certificar estándares en infraestructuras.
  • El fallido Pasaje de Crecimiento Asia África, dispuesto por India y Japón.
  • Biden y Johson han usado repetidamente el lema “Build Back Better” que el World Economic Forum utilizó en su programa Great Reset.
  • La reunión del Quad (EE.UU., Japón, Australia e India) se expandirá de tratar únicamente temas de seguridad y defensa para incluir áreas como el cambio climático, sanidad e innovación tecnológica, según Kurt Campbell, coordinador de políticas de EEUU para el Indo-Pacífico.

Una respuesta a la BRI debe ofrecer algo mejor y sostenible, enfatizando la rendición de cuentas y la inclusión de países y colectivos. Una combinación de recursos y enfoques convergentes sobre el desarrollo económico sostenible y sobre China pueden potenciar esta iniciativa alternativa, paralelamente a los planes de Biden de impulsar una alianza de democracias.

Detalles y estrategia de Estados Unidos

Formato y alcance geográfico

Expertos como Moritz Rudolf, del centro de investigación alemán Instituto para Asuntos Internacionales y de Defensa (SWP) creen que es poco probable que los proyectos se limiten al mero desarrollo de infraestructuras. Como se ha mencionado anteriormente, la alternativa debería despegar a partir de los acuerdos ya ratificados de manera bilateral o multilateral.

En cuanto a alcance geográfico, hay dispersión de intereses entre los posibles socios impulsores de la iniciativa. Mientras que las naciones europeas (Alemania, Francia, Italia) son proclives a desarrollar proyectos en África, Estados Unidos muestra preferencia por Latinoamérica y Asia. Japón se orienta más a la zona del Pacífico Índico.

Proyectos:

Expertos de la Alianza para la Seguridad Democrática, el CFR y el SWP están de acuerdo en la imposibilidad de igualar a China dólar por dólar, y proyecto por proyecto. En su lugar, abogan por ser imaginativos y centrarse en áreas o proyectos que eviten la expansión de la influencia autoritaria china.

En primer lugar, evitando la financiación de proyectos globales de infraestructuras que no sean económicamente viables. Se han de alentar proyectos del sector privado que sean ejemplo de buena gobernanza y muestren a las naciones en desarrollo que existe una alternativa a la financiación china, y que ésta es capaz de potenciar el comercio y crecimiento económico.

En segundo lugar, recuperando el terreno perdido y plantando batalla en tecnologías en las que China es líder mundial: 5G, trenes de alta velocidad, energía solar y eólica, plataformas de pagos electrónicos, sistemas de transmisión de tensión ultra alta (UHV), etc.

En tercer lugar, proporcionando mecanismos de resolución de disputas de alta calidad y ofrecer una mayor seguridad y certeza legal. Incrementar la gobernanza para dotar a los gobiernos y ciudadanos locales de herramientas para luchar contra la corrupción.

El puerto griego del Pireo, uno de los proyectos más exitosos del BRI. Fuente: Reuters

Financiación

El analista W. Gyude Moore del Centro para el Desarrollo Global con base en Washington, señala que, tras las críticas recibidas por el BRI debido a los proyectos de infraestructuras financiados a base de deuda, es más adecuado optar por una mezcla de financiación pública y privada, combinando préstamos y subvenciones.

La consultora estadounidense Control Risks, señala que EE.UU. podría hacer uso de un programa de financiación dependiente de la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional (IDFC), dirigido a inversiones sostenibles.

Se espera que la UE y EE.UU. sean capaces de movilizar financiación y asesoramiento por parte de instituciones multilaterales globales y regionales, como el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Europeo para la Reconstrucción y Desarrollo, el Banco Europeo de Inversiones…

De acuerdo a declaraciones de Boris Johnson, éste y Biden ya se han comprometido a utilizar millones de libras en proyectos de infraestructuras globales. Los funcionarios británicos están considerando la posibilidad de utilizar financiación proveniente de los recortes en ayuda al exterior.

Estrategia de Estados Unidos para contrarrestar la BRI

El informe del CFR insiste en el enfoque que Estados Unidos debe realizar, centrándose en sus fortalezas tradicionales, incluyendo tecnologías punteras, empresas que son líderes globales, gran acumulación de capital, un liderazgo internacional histórico y su papel tradicional en el establecimiento estándares internacionales, el apoyo a la prevalencia de la ley la transparencia en cuanto a prácticas empresariales. La estrategia recomendada para Estados Unidos tiene cuatro dimensiones.

En primer lugar, la mitigación de los riesgos económicos de la BRI. Estados Unidos debe liderar un esfuerzo global para mitigar los efectos de una incipiente crisis de deuda y exigir más transparencia en los acuerdos de préstamos concedidos por China.  Debe acentuar los mecanismos de diplomacia comercial para promocionar la superioridad de las normas de calidad y funcionamiento de las compañías estadounidenses, y para informar a la opinión pública en los países receptores de proyectos BRI de los riesgos económicos y medioambientales que éstos entrañan, mediante el ofrecimiento de apoyo técnico para aprobar y auditar los proyectos. Asimismo, es necesario el lanzamiento de campañas contra la corrupción sólidas y eficaces.

En segundo lugar, la mejora de la competitividad de Estados Unidos a nivel global. Para ello se dedicarían 100.000 millones de dólares para la investigación de tecnologías punteras y el fomento de la investigación en ciencias básicas a todos los niveles. Se debe hacer un importante esfuerzo en atraer y retener estudiantes internacionales e inmigrantes de alta cualificación. Se fortalecerá la participación estadounidense en los organismos que disponen normativas internacionales para asegurar que mayores niveles de seguridad, calidad y sostenibilidad no se conviertan en barreras que excluyan a las compañías nacionales. Se recomienda una reforma del IDFC y el Banco de Importaciones-Exportaciones para dotarles de la flexibilidad suficiente para competir con las instituciones detrás de la BRI y para asociarse con otras instituciones financieras internacionales. Además, se fomentarán las soluciones de transformación digital con origen en Estados Unidos en los países en desarrollo.

En tercer lugar, el desarrollo de colaboraciones y fortalecimiento de las organizaciones multilateralespara atender a las necesidades de los países en desarrollo. En este sentido, la renegociación de tratados comerciales es una prioridad, empezando con los de comercio digital y con el Tratado Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico. Las instituciones financieras internacionales han de contar con recursos y políticas necesarios para asistir a los países en desarrollo. Se debe trabajar junto a socios y miembros de la Coalición por el Desarrollo Limpio de la BRI para forzar a China a cumplir con sus propias promesas de sostenibilidad para la BRI.

En cuarto lugar, la protección de los intereses de defensa de EE.UU.en los países BRI, mediante la creación de planes de contención para posibles interrupciones o alteraciones por parte China en infraestructuras esenciales, la inversión en expansión y protección de cables submarinos, y la formación de “diplomáticos cibernéticos” para reducir las vulnerabilidades digitales en los países receptores de proyectos BRI.

Recibimiento y críticas

Oportunidades para todos

La posibilidad de una BRI alternativa ha sido bien recibida por diferentes analistas y expertos internacionales. Una BRI alternativa, apoyada por una fuerte demanda de infraestructuras a nivel global y la creciente determinación de limitar las ambiciones del gigante asiático, supondría una gran oportunidad tanto para las economías occidentales como para los países en desarrollo.

Alrededor del 20 por ciento de los proyectos de la BRI se han visto afectados por la pandemia de alguna forma u otra. Esto se une a la creciente reticencia de países de la región del Índico a los elevados costes y la falta de transparencia de los proyectos, resultando en que algunos países de renta media/baja busquen desarrollar sus infraestructuras más allá de los parámetros ofertados por China.

El Centro de Estudios de Rusia Europa Asia (CREAS) de Bruselas considera que ésta es una oportunidad para Europa de comenzar a pensar de una manera más estratégica sobre su vecindario y más allá. La delegación del Parlamento Europeo para las Relaciones con China ha manifestado que este último impulso es más consistente y serio que intentos anteriores.

El CSIS ha subrayado que el pobre historial medioambiental de los proyectos de la BRI ofrece una oportunidad estratégica para Estados Unidos. Desde el Centro para el Desarrollo Internacional y Cooperación en Seguridad en Manila se asegura que la nueva aproximación de EE.UU. y sus aliados muestra que se han dado cuenta de que las raíces de la influencia China no son militares sino los proyectos de infraestructura y conectividad. EE.UU. y la UE necesitan cooperar con Japón y Corea del Sur para un desarrollo efectivo de las infraestructuras en Asia, donde tanto China como el Banco Asiático de Desarrollo ya están bien implantados.  

Biden en la cumbre del G7. Fuente: Getty Images

Críticas

Por otra parte, no son pocos los recibimientos en términos menos optimistas, fundamentándose en cuatro aspectos

El primero sería la ponderación de prioridades y la falta de financiación. Aunque la propuesta suene a victoria geopolítica, convencer a las audiencias nacionales de la necesidad del proyecto no es tarea sencilla. Mientras que Biden proclama su “América está de vuelta”, gran parte del público estadounidense sigue prefiriendo la consigna de Trump “América primero”. Los costes de esta iniciativa son más tangibles que unos vaporosos beneficios de la promoción de la democracia y una prevalencia a nivel mundial. Tanto la UE como Estados Unidos han sufrido el impacto de la pandemia, y sus efectos se dejarán notar en los próximos años en la crisis posterior. No existe un margen excesivo para movilizar recursos internos para perseguir amenazas externas. En este sentido, instituciones públicas como el Banco Europeo de Inversiones pueden proporcionar cierta financiación, pero es el sector privado quien debería contribuir con la mayor parte, de acuerdo con los funcionarios europeos y americanos. Sin embargo, este sector es tradicionalmente reacio a este tipo de proyectos de gran escala.

La segunda objeción es sobre la coordinación de la iniciativa. El liderazgo y credibilidad de Estados Unidos no se han visto reestablecidos aún tras la progresiva retirada durante la administración Trump. Existen divisiones internas y diferentes enfoques entre los socios potenciales. La mayoría de los estados miembros de la UE, incluyendo Francia y Alemania, están a favor de la búsqueda de nuevas asociaciones. Muchos funcionarios abogan por el establecimiento de normas y estándares compartidos frente a la construcción de infraestructura real. Como algunos diplomáticos europeos admiten, la clave no está en la infraestructura sino en las normas. Aquel que dicta las normas, gobierna el mundo.

La tercera crítica es sobre la acogida en los países en desarrollo que pueda tener la alternativa a la BRI. Según el Centro para la Cooperación China-EE.UU. de la Universidad de Denver, muchos de los proyectos de la BRI fracasan debido a problemas financieros en los países que acogen los proyectos que impiden la asignación y distribución adecuada de los fondos. Se incide en que se implante una alternativa con “estándares elevados” en cuanto a financiación y control. Sin embargo, esta propuesta no acaba de tener en cuenta que la BRI ha recibido más apoyo en países en los que el éxito de los proyectos nunca fue el objetivo principal. Las élites políticas y económicas que gobiernan en algunos países dan la bienvenida a los proyectos BRI como una oportunidad de enriquecimiento personal. No cuentan con ningún incentivo o motivación que les haga decantarse por alternativas con mayor transparencia. Igualmente, algunos países no estarían dispuestos a adherirse a una BRI dirigida por Occidente si hay exigencias en cuanto a valores democráticos o derechos humanos. Expertos como Branko Milanovic mencionan la preferencia de muchos gobiernos de países en desarrollo en cuanto a “más dinero, menos lecciones”.

La cuarta y última objeción es el incremento de las tensiones en el plano geopolítico que la alternativa representaría. Pese al clima de creciente confrontación que EE.UU. promueve, y algunos países como Reino Unido apoyan en ocasiones, la mayor parte de los países no se arriesgan a poner en peligro los lazos económicos o a crear conflictos en Asia. Pese a las constantes fricciones y desacuerdos en multitud de asuntos, tanto la Unión Europea como la India no están dispuestas a unirse a alianzas anti-China.

¿Es posible una vía de competición y cooperación con la BRI?

Fracaso de los intentos de competir anteriores

Las alternativas a la BRI que se lanzaron con anterioridad fracasaron o aún no han llegado a desarrollar su potencial. Ya sea por falta de determinación, financiación o coordinación, o por interrupción debido a la COVID-19, lo cierto es que ninguna de las alternativas que se presentaron puede ofrecer unos resultados concretos. ¿Será el mundo occidental capaz de ofrecer una alternativa real y viable? La realidad es que es muy improbable que una alternativa unificada se erija como rival para la BRI, debido a la falta de una dirección unificada para una asociación de financiación de infraestructuras. La opción de una mezcla de proyectos individuales pero coordinados entre diversos actores es mucho más viable.

Prioridades diferentes de sus promotores

Los objetivos de las instituciones financieras y empresas estatales de China son totalmente diferentes de los de sus homólogos en occidente, que tienen como obligación el cuidado del accionista. Las instituciones estatales chinas tienen en cuenta que la BRI es el elemento clave de la visión de la política exterior de Xi Jinping, y que está encumbrada en la Constitución nacional. Su puesta en marcha y ejecución prevalece sobre otras consideraciones.

Aunque las instituciones financieras occidentales pueden tener vínculos políticos, intentan evitarlo en la medida posible. Los bancos también prefieren trabajar con empresas nacionales, pero en general no son utilizados directamente para implementar las políticas exteriores del país de origen. Estas diferencias en cuanto a prioridades, finalidad y funcionamiento hacen imposible alcanzar las capacidades de financiación de China para estos proyectos.

Evitar la competición directa, involucrarse de diferente manera

Dadas las limitaciones mencionadas, la mayoría de investigadores y asesores desaconsejan la competencia directa en volumen de financiación. En su lugar se debe hace prevalecer y expandir mejores normas y regulaciones en la ejecución de proyectos, una mayor transparencia en la negociación de los contratos, especialmente en sectores cruciales como las tecnologías punteras. La simple presencia de alternativas u observadores técnicos podría contribuir a que los proyectos de China se volvieran más transparentes.

Un oficial del Departamento de Estado de EE.UU.: afirma que se debe hacer uso de las fortalezas de los aliados occidentales en lugar de intentar vencer a China en su propio juego y su propio terreno. La construcción de una mejor capacidad de gobernanza en países en desarrollo les asistirá en controlar y evitar comportamientos abusivos por parte de las compañías chinas.

La prioridad que Biden da a la lucha del cambio climático puede hacer más difícil para China el “limpiar” la BRI, transformándola en una iniciativa verde. Beijing ha prometido con anterioridad que se centrará más en proyectos sostenibles, pero no ha ofrecido resultados específicos para corroborar dichas promesas.

Una cooperación deseable de manera directa o indirecta

Múltiples investigadores y compañías como Moody´s ya han advertido de problemas con los créditos de los proyectos BRI. En un escenario pesimista, la iniciativa BRI podría llegar a desinflarse por sí misma, sin necesidad de una alternativa occidental. Paradójicamente, y de acuerdo con el objetivo de la BRI de promover el desarrollo económico y la conectividad, China no tendría fundamentos para rechazar esfuerzos similares, a menos que esté dispuesta a admitir la naturaleza de herramienta geopolítica de la BRI.

Por otra parte, una competición en cuanto a la financiación de infraestructuras entre la BRI y una alternativa occidental podría resultar en mejores prácticas y transparencia, beneficiando en general a todas las regiones en desarrollo.

Además de competición por financiar proyectos, la interacción a través de diálogos con el objetivo de reducir el impacto medioambiental de los proyectos de infraestructuras es posible a través de formatos de negociación bilateral y multilateral. China no debe ser forzosamente excluida de la iniciativa alternativa, en particular si la UE la presentase como abierta y transparente. La UE debería acordar con China la consideración de la Agenda 2030. La aproximación y disposición a interactuar con China no significa necesariamente estar de acuerdo con todo lo que China hace. El ascenso internacional del gigante asiático es un desafío multidimensional en el que existen áreas de divergencia y a la vez caben áreas de posible cooperación para el progreso global. Como se ha mencionado, cualquier alternativa a la BRI debe ofrecer algo mejor y permanente.

Este artículo fue publicado originalmente en el Observatorio de la Política China

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