La guerra de Ucrania regenera y potencia el TTC

El Consejo de Comercio y Tecnología Unión Europea – Estados Unidos (TTC, por sus siglas en inglés) fue anunciado por la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, y el presidente de los Estados Unidos, Joe Biden, durante la cumbre bilateral celebrada en Bruselas el 15 de junio de 2021. El TTC serviría como marco de coordinación de los enfoques sobre cuestiones globales clave del comercio, la economía y la tecnología.

Después de una primera reunión inaugural en Pittsburgh el 29 de septiembre de 2021 en la que se definieron objetivos, estructura y grupos de trabajo, la siguiente reunión a nivel ministerial del TTC se ha celebrado el 15 y 16 de mayo en la Universidad Paris-Saclay. Los máximos responsables de la UE y EE.UU. en las áreas que cubre el Consejo estuvieron presentes en la capital francesa. La delegación europea estuvo encabezada por Valdis Dombrovskis y Margrethe Vestager, vicepresidentes de la Comisión Europea y comisarios de Comercio y Competencia, respectivamente. La delegación estadounidense contó con la representante de Comercio Kateherine Tai y la secretaria de Comercio Gina Raimondo, además del secretario de Estado Antony Blinken. 

La agenda original para este encuentro se centraba en intensificar la cooperación en Inteligencia Artificial y en coordinar los esfuerzos de retorno de la industria de semiconductores para fortalecer la resiliencia de las cadenas de suministro. Sin embargo, el terremoto en la escena geopolítica internacional que ha supuesto el ataque ruso a Ucrania ha forzado a reorientar las prioridades hacia el “aislamiento de Rusia de las cadenas de suministro globales, el espacio de información y la comunidad de seguridad internacional”. La reunión tenía como objetivo principal cristalizar el espíritu de compromiso, urgencia y seriedad de los aliados en el TTC. En la declaración conjunta final, Rusia aparece varias decenas de veces, y se deja meridianamente claro que la invasión injustificada constituye una violación de la legislación internacional y amenaza el multilateralismo basado en el respeto del derecho internacional. Los líderes de las dos potencias han escenificado un frente unido frente a Putin, una situación impensable hace tan solo 3 meses. En vistas de la coyuntura internacional, la reunión del TTC se ha consagrado como una magnífica oportunidad de usar la cooperación transatlántica en aras de asegurar el liderazgo tecnológico en el futuro. 

La declaración final se centra en el control de las exportaciones de productos y tecnologías de doble uso, a la vez que se reafirma el compromiso de limitar el uso de tecnologías que puedan cercenar los derechos individuales. También se menciona el reforzamiento de la cadena de suministros de semiconductores y los esfuerzos por no entrar en una guerra de subvenciones para atraer a los fabricantes, así como la coordinación en cuanto a manipulación informativa por parte de los estados y en campañas de desinformación, temas ausentes en las reuniones previas. Se establecerá un mecanismo conjunto de gestión de crisis para compartir análisis y perspectivas sobre los datos en redes sociales, además de garantizar el acceso de investigadores a estas plataformas. También se formará un diálogo a tres bandas sobre comercio y trabajo dentro del TTC, en el que estarán representadas sindicatos comerciales, empresas, y la Comisión Europea y el gobierno estadounidense. La declaración final también incluye conclusiones para cada uno de los diferentes Grupos de Trabajo, que muestran diferentes niveles de progreso y que se encargan de 10 temas distintos, a los cuales se pueden añadir la seguridad alimentaria y energética en este encuentro. 

Consenso transatlántico en varios aspectos 

El aspecto fundamental que recoge el mayor consenso entre los socios, que ha echado por tierra las agoreras expectativas de muchos analistas e incluso de los propios funcionarios, es el reconocimiento del rápido éxito del TTC en diferentes frentes. Su lanzamiento en septiembre de 2021, después de ser anunciado en junio, fue recibido con claro escepticismo, entre sospechas de ser una iteración más en la sucesión de fallidos tratados, acuerdos y pactos que buscan resolver las complejidades de la relación transatlántica y que caen en el olvido pocos meses después de sus solemnes anuncios. Pese a los agoreros, El TTC se ha convertido en una herramienta fundamental que ha permitido la imposición de sanciones a Rusia desde el primer día de la guerra. Los altos funcionarios han adquirido consciencia del poder de la alianza y su alcance tanto en términos económicos como de seguridad. En el encuentro parisino, se estableció un mecanismo para compartir información que evite la evasión de las sanciones a Rusia y se anunció una mayor coordinación en cuanto a tecnologías emergentes. 

El segundo aspecto de consenso trata sobre la flexibilidad y poder que aporta el TTC después de permitir un reacercamiento entre los líderes de EE.UU. y la UE. Antes de la guerra, ambas partes ya habían acercado posiciones en cuanto a control de exportaciones, monitoreo de inversiones y cadenas de suministro. La estructura de trabajo puesta en marcha ha resultado de gran eficacia para imponer inmediatamente sanciones a Rusia. Como admiten los propios oficiales, las personas relevantes ya estaban conversando y trabajando juntas desde hace tiempo. La estructura del TTC ya existe, y es eficaz. Esto ha posibilitado y posibilitará un abanico de usos ampliado gracias a una herramienta de cooperación que no existía anteriormente. El marco del Consejo puede utilizarse para tratar temas bilaterales o para enfrentarse a desafíos globales, expandiéndose para amoldarse o acoger a otros países u organizaciones. 

El tercer aspecto de consenso es el uso de instrumentos de coerción económica. La Unión Europea ha desarrollado su propio instrumento anti-coerción, que incluye diversas herramientas de comercio e inversión para combatir prácticas de coacción comercial como el bloqueo de China a productos lituanos. Es un paso más en la intención de la UE de perseguir la resiliencia y autonomía estratégica. Estados Unidos tendría en la sección 301 de la Ley de Comercio una herramienta similar, y aunque mantienen ciertas diferencias, las dos regulaciones podrían llegar a cooperar o colisionar en sus intereses. El TTC se ha convertido en una plataforma para una “coordinación sin precedentes”, especialmente en lo que se refiere a control de exportaciones, al fomentar el intercambio de información entre los socios. 

Los dos bloques también coinciden en la importancia de contar con la participación de los actores interesados en ambos lados del atlántico. Tanto la UE como EE.UU. han mantenido reuniones y pedido aportaciones y propuestas por parte de diferentes niveles de las administraciones, asociaciones sectoriales, grandes multinacionales, organizaciones sin ánimo de lucro, investigadores y académicos… En las reuniones con estas partes interesadas, se ha manifestado claramente la preferencia por controles de exportación multilaterales, la preocupación por los usos potenciales de las tecnologías emergentes en defensa y seguridad, la importancia de controlar el uso de tecnologías que puedan ser usadas para cercenar derechos humanos, y la importancia del alineamiento de intereses europeos y estadounidenses.

El conflicto en Ucrania ha evidenciado la importancia de contar con suministradores de tecnología de confianza. El encuentro de París incluyó en su declaración conjunta la necesidad de hacer frente a los riesgos de seguridad que presentan ciertos suministradores y de fomentar la diversificación de los proveedores. Se anunciará la creación de un grupo de trabajo dedicado a la financiación pública, incluyendo aquella de instituciones financieras internacionales, de conectividad segura en otros países, con el objetivo de fomentar el uso de suministradores de confianza, en clara referencia a empresas chinas como Huawei.

En cuanto a la resiliencia de las cadenas de suministro, la guerra no ha hecho más que incrementar la tensión ya presente en las mismas, especialmente en lo que a semiconductores se refiere. Tanto la Unión Europea como Estados Unidos están de acuerdo en traer de vuelta las industrias a sus territorios, y en reducir la dependencia de las importaciones. En París, se anunció un “mecanismo de alertas tempranas” para realizar el seguimiento de las cadenas de suministro de semiconductores, además de un sistema de información compartida para recabar información sobre subsidios a los fabricantes, y evitar posibles colusiones y guerras de subsidios. 

También existe un consenso, cristalizado en esta segunda cumbre, en la necesidad de establecer un mecanismo de información de estándares estratégicos (SSI, por sus siglas en inglés), que coordine la disposición de estándares globales, como corresponde a los mayores innovadores y líderes económicos, evitando que sea China quien imponga sus estándares. Los dos bloques asumen asimismo la Declaración sobre el Futuro de Internet, compartida por más de 30 países, y que supone una visión compartida de las tecnologías digitales que trata de contener la influencia china, condenando las injerencias rusas en el espacio digital. 

Finalmente, hay confianza en la efectividad del trabajo día a día y las interacciones entre los diferentes participantes en el TTC, y en el fortalecimiento que esto supone para las relaciones transatlánticas durante la presente crisis y en el futuro. Ambos bandos admiten que las posiciones se han acercado hasta niveles no vistos en décadas, y que a medida que avanza la implementación de medidas y el intercambio de información, el objetivo es atraer a más socios. 

Un TTC ambicioso y potenciado, pero con limitaciones 

La supervivencia y operatividad del TTC ya pueden considerarse un éxito hasta el momento, considerando que partió con unas perspectivas tremendamente pesimistas tras su casi cancelación unas semanas después de su anuncio a causa de la polémica del AUKUS con Francia. Pese a los avances conseguidos, en el seno de la relación transatlántica persisten un buen número de problemas y tensiones. La agenda de París evitó tocar temas de controversia como los subsidios agrícolas, la fabricación de aeronaves o las tarifas al acero y aluminio, para concentrase en Rusia y en los asuntos que unen a los dos bloques. Las directivas comunitarias DMA y DSA sobre mercados y servicios digitales, aprobadas recientemente, también estuvieron relativamente ausentes. 

Pese al consenso en la eficacia del uso de herramientas de coerción económica, persiste el debate entre los miembros de la UE respecto a qué constituye un comportamiento económico coercitivo. La aplicación de este tipo de medidas a China ha encontrado tradicionalmente cierto escepticismo por parte de países de Europa central y oriental que esperaban beneficiarse de proyectos de la Iniciativa de la Franja y la Ruta. La guerra en Ucrania ha llevado este asunto a ser prioritario en la agenda y se ha alcanzado cierto consenso. Por otra parte, algunos países y funcionarios europeos consideran que ciertas políticas comerciales impuestas por la administración Trump a algunos productos europeos también pueden considerarse coercitivos. Existe una cierta preocupación entre los funcionarios estadounidenses de que la Unión Europea acabe usando el mecanismo anti-coerción contra Estados Unidos en el futuro.

Otra de las áreas de fricción es la cooperación en materia de privacidad de datos. La UE ha adoptado una postura cada vez más agresiva hacia las grandes tecnológicas, ejerciendo presión sobre Washington para que adopten legislación en materia de privacidad digital y de competencia antimonopolio de acuerdo a la normativa y estándares europeos para asegurar el intercambio de datos a través del Atlántico. El 25 de marzo, EE.UU. y la UE anunciaron un nuevo Marco Transatlántico de Privacidad de Datos, que se prevé se desarrolle bajo el paraguas del TTC.

En cuanto a control de exportaciones, se teme por la extraterritorialidad de los controles de Estados Unidos. Existe preocupación entre los actores interesados sobre el alcance de los mismos y su impacto en compañías europeas, desincentivándolas a colaborar con empresas estadounidenses. El TTC tendrá que ayudar a solucionar esta situación y evitar tensiones. Existen también diferencias en cuanto al acercamiento a la regulación de la inteligencia artificial (IA). Ambas partes coinciden en un desarrollo de la IA basado en el respeto de valores democráticos y derechos humanos universales. La UE ha allanado el camino al presentar la Directiva sobre IA, que podría convertirse en paradigma legislativo global, si Estados Unidos, que carece de legislación clara al respecto más allá de ciertos acuerdos bilaterales, decide apoyarla. En la reunión de París, se anunció la formación de un subgrupo de Inteligencia Artificial para coordinar esfuerzos en la materia y se reiteró el apoyo a las recomendaciones de la OCDE.

Asimismo, ambas partes consideran que el TTC es también una herramienta para detectar amenazas para la seguridad nacional. Este carácter, junto a que cada uno cuenta con sus propias estrategias y prioridades de seguridad puede crear complicaciones y desacuerdos en el futuro. 

Por último, y pese a que aparezca en su propia nomenclatura, el TTC no es un tratado comercial como pudo ser el TTIP. Las conversaciones comerciales entre la UE y EE. UU. permanecen estancadas, y el intercambio comercial ha estado en su mayor parte ausente del TTC, pese a que el paraguas del mismo puede englobar asuntos tan diversos como el mecanismo de tasas de carbono o la coordinación entre las iniciativas B3W y Global Getaway. El TTC no es la panacea para la totalidad de los desacuerdos entre las dos costas del Atlántico. 

¿Pasa China a un segundo plano? 

En el momento de su presentación, y sin necesidad de realizar demasiadas referencias explícitas, el TTC tenía entre sus objetivos más claros el facilitar un desacoplamiento de China y contener o aminorar el impacto negativo de su desarrollo. Sin embargo, menos de 12 meses después de su anuncio, el principal resultado es un desacoplamiento brutal de Rusia. La invasión de Ucrania ha dejado por el momento bastante claro que cuando se trata de asuntos de seguridad y orden público, el alto coste del desacoplamiento económico pasa a segundo plano. Sin embargo, una fragmentación total en dos bloques se antoja más complicado, debido a la importancia mucho mayor de la economía China a nivel global. 

Pese a la urgencia de lidiar con Rusia, los responsables del TTC tienen claro que, a medio y largo plazo, el gigante asiático seguirá siendo el objetivo. La UE definía no hace mucho a China como un socio para cooperar, un competidor estratégico y un rival sistémico. La guerra, y el comportamiento de Beijing en respuesta a la misma y en cuanto a la contención de la pandemia, está haciendo ganar mucho más peso al enfoque de rivalidad sistémica. China cada vez adquiere una mayor consideración de competidor económico peligroso e injusto en los círculos comunitarios.

En el seno de la UE aún persisten las reticencias sobre cómo aplicar restricciones a la exportación a China, al igual que existen diferencias entre Bruselas y Washington a la hora de tratar con la potencia asiática. Mientras que EE. UU. persigue confrontaciones más abiertas en temas como la OMC, la Unión Europea aboga por una estrategia inclusiva, haciendo a China parte de organizaciones internacionales con normativas definidas, y que pueden ser puestas en funcionamiento, de manera que al menos, todos juguemos al mismo juego. Estados Unidos prefiere enfrentamientos directos, para contener su ascenso. 

El gran éxito que ha supuesto la imposición de sanciones a Rusia ha provocado cierta euforia entre analistas y políticos dispuestos a expandirlas a China. Sin embargo, altos responsables comunitarios han advertido que la integración económica con el gigante asiático es mucho mayor y se carece del consenso necesario. Aún queda mucho por hacer entre los aliados en términos de control de exportaciones, comercio digital, cadenas de suministros y estándares, antes de abordar la inclusión de China en estas discusiones.

Tanto Estados Unidos como la Unión Europea consideran que China presenta grandes problemas sistémicos que afectan al panorama global, como por ejemplo los subsidios industriales. La intensidad de los mismos en el sistema chino es excesiva e intrínseca, no responde a las regulaciones internacionales, y las normativas sobre protección intelectual y transferencias tecnológicas no son suficientes para solucionar este tema.

La política de covid cero y los rigurosos confinamientos en los últimos brotes de coronavirus no han hecho más que cerciorar la necesidad de un desacoplamiento parcial de China para lograr la resiliencia de las cadenas de suministro. El subdirector general de comercio de la Comisión Europea Dennis Redonnet explicaba recientemente cómo su equipo había examinado minuciosamente la dependencia de importaciones de la Unión Europea, producto a producto. La conclusión era que el porcentaje de productos fundamentales que presentaban excesiva dependencia del exterior rondaba el 1%. 

En cuanto a la posibilidad de aplicar sanciones secundarias a entidades chinas que asistan a contrapartes rusas para evadir las sanciones impuestas, hasta ahora los funcionarios estadounidenses y europeos no han encontrado evidencias de dicha cooperación. Las propias entidades chinas, con los bancos a la cabeza, son muy cautas en cuanto a la posibilidad de incurrir en sanciones que las desconecten del sistema global. No obstante, tanto Bruselas como Washington dedicarán esfuerzos considerables a examinar posibles violaciones de las sanciones. 

La administración Biden ultima el lanzamiento de una orden ejecutiva establezca un mecanismo de seguimiento de inversiones para China, al mismo tiempo que los reguladores financieros están considerando excluir de los índices bursátiles a compañías chinas que no sigan las regulaciones. El control de exportaciones hacia China se intensifica a medida que la Oficina de Industria y Seguridad avanza en las definiciones de tecnologías emergentes cuyo uso debe ser restringido. Se está considerando la aplicación de la FDPR que ya se usó contra Huawei a nuevos objetivos como la compañía de semiconductores SMIC. Además, Washington intentará intensificar la coordinación con otros miembros del G7 aprovechando la oleada de sanciones a Rusia. 

Asimismo, se espera que el TTC influya en los organismos públicos de financiación y organizaciones de financiación para el desarrollo regional para que se fomente el uso de proveedores de confianza en proyectos de infraestructuras de telecomunicaciones, prestando especial atención a países en desarrollo en los que las compañías chinas han disfrutado hasta ahora de acceso al mercado 

Por último, el Grupo de Trabajo de Comercio Global del TTC está diseñando un mecanismo que identifique a países que imponen barreras comerciales a empresas europeas y estadounidenses, en otra clara alusión a China. 

Más allá de algunas menciones implícitas en lo referente a economías de no mercado o que pueden suponer violaciones de los derechos humanos, la declaración conjunta de París solo hacía un par de referencias explícitas a China, al referirse al origen de tierras raras y ciertos productos tecnológicos. Es sin embargo patente entre funcionarios europeos y estadounidenses la posibilidad de usar el TTC para contener el ascenso chino, mientras los propios oficiales y analistas chinos prestan un especial interés a los avances del Consejo.