La Conferencia de las Partes o COP es el órgano supremo de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), tratado internacional adoptado en 1992 por el cual los 197 países que actualmente lo ratifican muestran su acuerdo en el reconocimiento de que “las actividades humanas han ido aumentando sustancialmente las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera” y de que “los cambios del clima de la Tierra y sus efectos adversos son una preocupación común de toda la humanidad”, al mismo tiempo que se comprometen a, entre otras cosas, “aplicar (…) programas nacionales y, según proceda, regionales, que contengan medidas orientadas a mitigar el cambio climático”.
En línea con esto, cada año desde 1995 (con la excepción de 2020, por la situación de pandemia) se ha celebrado una cumbre climática en la que estas partes firmantes del Convenio se reúnen con el fin de poner en común las medidas tomadas y coordinar los planes futuros. Además, cada una de estas reuniones anuales finaliza con la publicación de un texto final acordado por las partes aunque no necesariamente vinculante a nivel jurídico. Algunos de los hitos más importantes en la historia de las COP han sido la firma del Protocolo de Kioto en 1997, que estableció por primera vez objetivos vinculantes en la reducción de emisiones, y la del Acuerdo de París en 2016, por el que las partes se comprometieron a “mantener el aumento de la temperatura media mundial muy por debajo de 2ºC con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5ºC con respecto a los niveles preindustriales”.
COP27: Una cumbre rodeada de controversias
Sin embargo, a pesar de estas buenas intenciones y del reconocimiento de problemáticas comunes, lo que viene siendo habitual en las cumbres anuales de la COP son más bien las suspicacias, las disconformidades y las frustraciones por la falta de avances. Sin ir más lejos, desde la pasada cumbre y la firma del Pacto de Glasgow para el Clima (2021), tan sólo 24 de los 193 países firmantes cumplieron lo acordado para ese año. De hecho, según los registros del Centro Mundial de Datos sobre Gases de Efecto Invernadero, en 2021 se produjo el mayor incremento de concentración de metano en la atmósfera desde que este comenzó a medirse en 1984.
La acumulación de promesas incumplidas e informes científicos alarmantes es algo a lo que posiblemente los asistentes a las COP, para bien o para mal, ya están acostumbrados. Pero a ello este año se sumaron mayores tensiones producidas por las controversias geopolíticas del momento. Principalmente, existía cierta incertidumbre sobre cómo afectaría la guerra en Ucrania a las negociaciones: por una parte, esta ha provocado un momento de bonanza inesperada para muchas compañías de combustibles fósiles que han visto cómo aumentaba su poder de negociación respecto a unos gobiernos europeos que trataban de buscar a contrarreloj alternativas a la energía rusa; por otra, como telón de fondo el conflicto podía servir como recordatorio de los riesgos de la dependencia energética y de los méritos de las energías renovables en este sentido. También generaban inquietudes las tensiones entre Estados Unidos y China, sobre todo después de que este último país suspendiera las conversaciones climáticas con el primero en respuesta a la visita de Nancy Pelosi a Taiwan.
Por último, existía cierta división en la sociedad internacional entre los países “desarrollados” y los “en desarrollo”, reprochando estos últimos a los primeros el hecho de que ellos son los que menos contribuyen a la emisión de gases nocivos a la atmósfera pero los que, generalmente, más están sintiendo los efectos de esto. Esta última escisión, además, se ha visto canalizada en las últimas COP a través de la constante reclamación por parte de los países en desarrollo del cumplimiento de la promesa, formalizada en la cumbre de 2010, de una donación anual de 100 mil millones de dólares a partir de 2020, acuerdo que de momento no se ha cumplido.
En definitiva, parecía claro que esta COP27 iba a contar con un proceso de negociaciones especialmente arduo debido al aumento de la tensión y las confrontaciones directas entre los participantes. Esto pudo comprobarse ya al comienzo de la cumbre al confirmarse las sospechas de que algunos de los más importantes líderes mundiales no atenderían al evento, como fue el caso de Vladimir Putin, Narendra Modi y Xi Jinping (aun así, habría que remarcar que tanto Rusia como India y China sí enviaron sendas delegaciones a la cumbre). Aunque las negociaciones fueron a puerta cerrada, el hecho de que la Conferencia no emitiera su texto final hasta más de 36 horas después del plazo fijado parece confirmar la dificultad que tuvieron las partes para llegar a acuerdos.
Por último, merece la pena llamar la atención también sobre otras controversias que desde el principio acompañaron a esta edición de la COP. Por ejemplo, algunos portales de noticias se apresuraron a señalar que el emplazamiento escogido para la cumbre, la ciudad de Sharm el-Sheij (Egipto), a pesar de pretender erigirse como un ejemplo internacional de sostenibilidad (habiendo recibido ya una inversión de más de 650 millones de dólares en proyectos de desarrollo sostenible), es en realidad un foco de atracción para un turismo de masas que ha dado lugar, en medio de un ecosistema especialmente árido, a la proliferación de centenares de piscinas artificiales a través del uso de desalinizadoras.
En esta misma línea, también se ha llamado la atención sobre la paradoja de que, un año más, delegaciones de todo el mundo hayan viajado en jets privados hacia una reunión que tiene por objetivo la reducción de emisiones. En cualquier caso, el mayor foco de críticas para esta COP27 fue sin duda la organización de la misma por Egipto, país cuyo gobierno, señalaban estas críticas, cuenta con un mal historial en cuanto a Derechos Humanos desde que el actual presidente, Abdelfatah al-Sisi, dirigiera un golpe de estado con el apoyo del ejército en el año 2013. De acuerdo con la Arabic Network for Human Rights Information, se estima que podría haber alrededor de 65.000 presos políticos en el país; y según Human Rights Watch, desde 2017 las autoridades egipcias han bloqueado el acceso a alrededor de 700 páginas web, incluyendo las de algunas organizaciones por los Derechos Humanos.
Avances erráticos en un mundo que “se está quemando”
A pesar de todo lo anterior, la cumbre de la COP27 se presentaba como una oportunidad crucial para plantear acciones conjuntas y coordinadas que pudieran mitigar los efectos adversos del cambio climático que ya este año 2022 han podido verse en diferentes partes del mundo. Antonio Guterres, Secretario General de Naciones Unidas, quiso recordar un mes antes del comienzo de la cumbre tres fenómenos meteorológicos extremos registrados a lo largo del año que parecen estar relacionados con el calentamiento del planeta: las inundaciones en Pakistán, las olas de calor en Europa y el huracán Ian en Cuba y EE.UU. Con ello, Guterres llamaba la atención de los líderes mundiales sobre el hecho de que, mientras la guerra en Ucrania desvía la atención de la acción climática, “nuestro planeta se está quemando”.
Así, esta cumbre vino del mismo modo acompañada de constantes llamadas a dejar a un lado las diferencias para llegar a acuerdos respecto a un problema común. Con esto, finalmente logró salir a la luz un texto final, el “Sharm el-Sheikh Implementation Plan”, acordado por todas las partes. A pesar de su vaguedad en cuestiones clave, este texto fue para algunos un éxito ya que logró incluir el llamado “loss and damage fund”, un nuevo fondo internacional dedicado a cubrir los daños y pérdidas asociados con los efectos adversos del cambio climático que sin duda fue el principal punto de discusión a lo largo de toda la cumbre. Por otra parte, también se dio luz verde a la implementación de la iniciativa “Early Warnings for All”, con la que se pretende crear un sistema global de alerta temprana para emergencias climáticas. Sin embargo, podría argumentarse que los avances más importantes de la cumbre tuvieron lugar en realidad a través de negociaciones paralelas, relativamente informales, entre determinados países con voluntad para ello. Destaca, por ejemplo, el acuerdo alcanzado por una coalición de países para donar 20 mil millones de dólares a Indonesia con el objetivo de facilitar que este país abandone su dependencia del carbón. O, también, la alianza establecida entre Indonesia, Brasil y República Democrática del Congo (los tres países con mayor superficie de selvas del mundo) para cooperar en su lucha contra la deforestación.
El problema, sin embargo, de esta forma de concretar avances es que no cuenta con una coordinación a nivel global y por ello mismo sus “beneficios” pueden ser socavados o incluso contrarrestados por otros avances en el sentido contrario. Puede verse, por ejemplo, cómo este sería el caso de India, país que tres días antes del comienzo de la cumbre apostó públicamente por promover una mayor inversión en la producción de carbón, celebrando la mayor subasta (de entre las 6 celebradas en los últimos años) de permisos para el minado en su territorio de este combustible fósil, que no sólo es de los más contaminantes sino que además suele encontrarse en zonas de gran valor ecológico que inevitablemente se verían deterioradas con su extracción.
Las cumbres climáticas en su contexto
El hecho de que la mayor parte de los avances significativos se alcancen de este modo, y con estas contrapartidas, no es meramente un resultado del fracaso de la COP27 en la canalización efectiva de las conversaciones, sino una consecuencia más o menos lógica del contexto más amplio en el que esta se enmarca. Las delegaciones no pueden llegar a este tipo de cumbres con una total apertura a la negociación, sino que inevitablemente traen consigo, como mínimo, innumerables concepciones sobre cómo es el sistema internacional y qué posición se ocupa en el mismo. Quizás donde más claro puede verse esto actualmente es en África, continente que sólo ha contribuido en menos de un 4% a las emisiones globales de gases de efecto invernadero pero que ya a día de hoy sufre de manera desproporcionada los efectos de ello.
Desde esta perspectiva, y dado que existen aún unos 600 millones de personas en África sin acceso a la electricidad, puede comprenderse que haya quien, como el actual Presidente de Senegal Macky Sall, haya aprovechado la cumbre del clima para defender la promoción de la extracción de mayores cuotas de gas natural en África. En palabras de Nj Ayuk, Presidente Ejecutivo de la Cámara de Energía Africana, se puede ser un gran defensor de las energías renovables pero ser uno aún mayor de “África y su gente”. Además, estas posiciones “desarrollistas” han tenido en esta cumbre el apoyo de amplios sectores europeos motivados por los recientes cortes en los suministros de gas ruso. Sin embargo, es comprensible que sean sobre todo aquellos países o regiones que no conciben beneficio alguno en esto quienes traten de advertir sobre las preocupantes consecuencias climáticas que conllevaría la extracción ilimitada del gas africano.
Por otra parte, tampoco es una simple casualidad el hecho de que la mayor parte de los avances coordinados parezcan centrarse en la previsión, minimización y redistribución de los efectos adversos del cambio climático, y no tanto en la restricción o el control de las actividades que originan el mismo. Esto es, al menos en parte, también una expresión consecuente del orden internacional en el que se inscriben las cumbres climáticas, en el cual no sólo participan estados sino que existen otros muchos actores de gran influencia. Esto se hizo especialmente evidente en esta COP27 puesto que, según informaron varios medios de comunicación, el número de representantes de grupos de presión vinculados a compañías de combustibles fósiles en la propia cumbre superaba con creces el de la mayor parte de las delegaciones nacionales.
En principio, la mayor parte de las corporaciones y grupos de interés atienden a las COP bajo el estatus de “observadores”, pero los estados pueden optar por incluir a los representantes de las industrias en sus propias delegaciones y otorgarles así mayores privilegios en las negociaciones. Como es de esperar, convencer a estos sectores de los beneficios de implementar planes orientados a reducir la demanda de combustibles fósiles no es algo para nada sencillo. En cualquier caso, el poder de estos actores no se encuentra sólo en su capacidad para acceder a las negociaciones de las cumbres climáticas, sino que está asentado firmemente fuera de estas. Esto puede verse claramente con el ejemplo del Tratado de la Carta de la Energía (ECT), acuerdo internacional firmado en 1994 que buscaba, en un escenario marcado por la disolución de la URSS, promover los principios de apertura de los mercados globales de energía y la no discriminación comercial, pero que en la actualidad cuenta con numerosos críticos que argumentan sobre su incompatibilidad con cualquier intento de transición energética.
Conforme el sistema internacional abandonaba esa etapa de transición que fue la década de los 90 y las responsabilidades climáticas comenzaban a aparecer más frecuentemente en las agendas de los gobiernos, estas críticas han ido en aumento y han llevado a algunos países como Italia –que aún a día de hoy se encuentra en litigio con la compañía inglesa Rockhopper después de que esta demandara a su gobierno por negarse a otorgar concesiones para la perforación de petróleo en su costa del Mar Adriático– a abandonar el Tratado. España, que es el Estado que más demandas ha recibido en virtud del Tratado (las cuales, a pesar de ser motivadas en su caso por los recortes de ayudas a las energías renovables tras la crisis económica de 2008, han sido impulsadas sobre todo por firmas de inversores que también mantienen vínculos con las industrias de los combustibles fósiles, y no por compañías estrictamente de energías renovables), también inició este 2022 el procedimiento para retirarse del ECT. No obstante, tanto Italia como España continuarán viéndose constreñidos por su firma del tratado en 1994 ya que en su artículo 47 este establecía que, en caso de retirada, las provisiones acordadas continuarían aplicándose hasta 20 años después de que esta tomara efecto.
Conclusión: acción climática y geopolítica
Como vemos, las cumbres climáticas no son sino un aspecto más de un orden internacional complejo en el que los más variados intereses se hayan en constante pugna. Sin embargo, no por ello debe entenderse que estas reuniones anuales son un mero instrumento de los estados y las empresas para proyectar una imagen falsa de compromiso en la lucha contra el cambio climático. Aunque en ocasiones pueda parecer así, no existe una dicotomía absoluta entre acción climática y geopolítica en la que el ejercicio de una imposibilitaría el de la otra.
La geopolítica no aparece sólo cuando los compromisos climáticos parecen verse relegados a un segundo plano en favor de otros intereses más a corto plazo, como pudo verse en la COP27, por ejemplo, cuando el presidente francés Emmanuel Macron, sin duda bajo la impresión del renovado valor estratégico que el petróleo venezolano ha adquirido para Europa a partir de la invasión rusa de Ucrania, tuvo un pequeño y sorprendentemente amistoso encuentro con Nicolás Maduro, a quien en principio no reconoce oficialmente como Presidente legítimo de Venezuela, y lo invitó a “emprender un trabajo bilateral útil”. La geopolítica, en realidad, está también presente, y de forma inevitable, en las mismas iniciativas climáticas propuestas. Esto es a veces algo relativamente obvio, como cuando la delegación rusa argumentó que su país podría llegar antes a la neutralidad de emisiones de carbón si las sanciones fueran relajadas, pero en ocasiones puede ser más difícil de ver, como en el interés aparentemente neutral de India por la sustitución en el documento final de las menciones a la “reducción de la energía del carbón” por la “reducción de todos los combustibles fósiles”, lo que en la práctica tendría el efecto de disuadir el foco de atención de su combustible fósil por excelencia.
Estrategias similares pueden verse en el interés de varios estados africanos, y de sus potenciales compradores europeos, por renombrar el gas natural como una “fuente de energía de transición”. Los propios planes de acción climática llegan a servir en muchas ocasiones de vectores para la competición entre estados y bloques geopolíticos, como sería el caso de la ley de la “Inflation Reduction Act” impulsada por la administración Biden, que ha servido como carta de presentación de EE.UU. en la COP27 por incluir medidas históricas en la lucha contra el cambio climático en este país pero que también cuenta con cláusulas abiertamente geopolíticas como aquellas que limitan la posibilidad de acceder a determinados créditos para “vehículos limpios” a aquellos cuyos componentes hayan sido extraídos o procesados únicamente en Estados Unidos o en países que cuentan con un tratado de libre comercio con este (siendo China, como era de esperar, la más clara exclusión derivada de esto).
La lucha contra el cambio climático, por tanto, no puede suprimir ni poner en pausa los conflictos y las luchas de poder que se dan en el ámbito internacional, ni tampoco es tan sólo un campo de acción totalmente diferenciado que puede a veces imponerse y a veces quedar relegado, sino que directamente surge en ese mismo sistema complejo y en conflicto en el que, además, participa necesariamente de una u otra forma. Las cumbres climáticas pueden servir, sin duda, para dirigir una mayor atención de los líderes mundiales a determinados desafíos y favorecer la adopción de acuerdos conjuntos respecto a los mismos, pero la forma en la que lo hacen está ya de partida inserta en un marco general que la supera con creces.
El mismo emplazamiento seleccionado para la celebración de las reuniones conlleva ya toda una serie de implicaciones políticas difíciles de pasar por alto. Para esta COP27, Egipto escogió un enclave situado en la Península del Sinaí, territorio de especial interés geopolítico que no en vano ha llegado a ser ocupado hasta en dos ocasiones por el Estado de Israel hasta su devolución definitiva en los Acuerdos de Camp David de 1982. El año que viene, la COP28 tendrá lugar en Emiratos Árabes Unidos, importante petroestado de la zona del Golfo Pérsico que ya en la cumbre de este año aprovechó su tiempo de intervención para asegurar a sus compradores potenciales que continuaría siendo un “proveedor responsable de energía” y cuyos intereses económicos descansan, en palabras de la directora climática del Instituto de Desarrollo Sostenible y Relaciones Internacionales, Lola Vallejo, en una “prolongación del petróleo y el gas como parte de la solución”.
La clave de esto último está en la consideración de esta estrategia como “parte de la solución”: pues si bien parece extraño suponer la existencia de actores internacionales cuyos intereses pasen por una intensificación incondicional del calentamiento global, sí es más comprensible ver cómo estos intereses hacen que las formas impulsadas para lidiar con esta cuestión lleguen a ser muy diferentes e incluso en no pocas ocasiones contrarias unas a otras.
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