Compartiendo aguas: la frontera líquida entre México y Estados Unidos

Las relaciones entre México y Estados Unidos son más fluidas, o hídricas, de lo que en apariencia puede sugerir la pretensión estadounidense de construir un muro que separe ambos países a lo largo del único tramo de la frontera cuya línea divisoria no es definida por la barrera natural. Los ríos establecen límites, pero en el caso de los Ríos Grandes/Bravo y Colorado, sus cuencas hidrológicas extravasan los estrictos confines de la frontera, obligando a que México y Estados Unidos compartan aguas y, por la sequía prolongada, también su escasez.

Frontera híbrida

El Río Grande –que nace en el sureste de Colorado y atraviesa Nuevo México y Texas– desemboca en una presa de diversión –también una forma de muro–, precisamente en la frontera entre Estados Unidos de América y los Estados Unidos Mexicanos. Es la Presa Americana –American Dam–. A partir de ahí, el propio Rio Grande, en su curso entre los límites de los estados mexicanos de Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas con el sur de Texas, es la frontera. Pero en ese tramo, y hasta llegar al Golfo de México, ya se llama Río Bravo. La totalidad de la cuenca del Río Grande/Bravo cubre un área de, aproximadamente, 924.300 kilómetros cuadrados, de los cuales, la mitad está en Estados Unidos y la otra mitad, en México.

El río Colorado no cambia de nombre en la frontera. Al contrario del Río Grande/Bravo que delimita casi la mitad de la frontera internacional entre Estados Unidos y México, el río Colorado solo define 39 kilómetros de la frontera entre Baja California y Arizona. Hasta alcanzar México, el río Colorado atraviesa siete estados de EE.UU. (Arizona, California, Colorado, Nevada, Nuevo México, Utah y Wyoming), ensanchándose, en su curso, con los lagos Powell y Mead, los principales embalses de almacenamiento del río. La cuenca del río Colorado abarca 640.000 kilómetros cuadrados, de los cuales, aproximadamente, 618.000 kilómetros cuadrados (o el 97%) se encuentran en territorio estadounidense.

Desde la firma, en 1848, del Tratado de Guadalupe Hidalgo que puso fin a la guerra entre Estados Unidos y México –y, con ello, el reconocimiento por parte de México de que el Río Grande/Bravo pasaría a definir la frontera sur estadounidense–, ambos países vienen intentando solucionar las indefiniciones derivadas de la circunstancia geográfica que impone que dos tercios de su frontera sea una frontera líquida. Hasta la fecha, Estados Unidos y México firmaron ocho convenciones –por las que intentaron solucionar la repercusión de las variaciones de los cauces de los Ríos Grande/Bravo y Colorado sobre las definiciones fronterizas– y dos tratados: el “Tratado sobre Distribución de aguas internacionales entre los Estados Unidos Mexicanos y los Estados Unidos de América” firmado el 3 de febrero de 1944 (más conocido como Tratado de Aguas de 1944); y el “Tratado de Límites”, destinado a resolver las diferencias fronterizas y mantener a los Ríos Grande/Bravo y Colorado como frontera internacional, firmado el 23 de noviembre de 1970. El más importante, por establecer las asignaciones y entregas de agua entre ambos países, es el Tratado de Aguas de 1944.

El tratado de aguas de 1944

En términos muy genéricos, el Tratado de Aguas de 1944 establece que México debe entregar agua del Río Bravo a Estados Unidos y Estados Unidos debe entre agua del río Colorado a México. Según el acuerdo, México conserva el derecho a dos tercios del caudal del agua de los seis principales afluentes que desembocan en el Río Grande/Bravo en el lado mexicano (ríos Conchos, San Diego, San Rodrigo, Escondido, Salado y Arroyo de Las Vacas), mientras que Estados Unidos tiene derecho a todos los caudales de los afluentes del Río Grande/Bravo situados en territorio estadounidense y a un tercio del agua de los seis afluentes situados en territorio mexicano.

En concreto, México debe entregar a Estados Unidos un volumen mínimo de 2.158 millones de metros cúbicos de agua procedentes del Río Grande/Bravo, en ciclos de cinco años. Sin embargo, el Tratado de Aguas de 1944 solo regula la cuenca baja sureste del Río Grande/Bravo, mientras que la parte noroeste de la cuenca se rige por la Convención de 1906. Según esta Convención, Estados Unidos debe entregar a México, cada año, 74.000 metros cúbicos de agua del Río Grande/Bravo.

En cuanto al río Colorado, los cálculos son más sencillos. De acuerdo con el mismo Tratado de Aguas de 1944, Estados Unidos debe entregar a México un volumen de agua anual de 1.850 millones de metros cúbicos del río Colorado. Pero, al margen de los volúmenes de agua de los Ríos Grande/Bravo y Colorado que cada país debe entregar al otro, una de las más importantes disposiciones del Tratado de Aguas de 1944 es la creación de la Comisión Internacional de Límites y Aguas, un organismo internacional integrado por una sección mexicana (CILA) y una sección estadounidense (IBWC, por sus siglas en inglés).

Desde la entrada en vigor del Tratado de 1944, la CILA/IBWC viene desempeñando un papel importante en la resolución de las disputas sobre aguas fronterizas, principalmente a través de la elaboración de actas –extensiones directas del Tratado y consideradas acuerdos vinculantes– que permiten la interpretación y aplicación del tratado y que desempeñan un papel fundamental en la promoción de la cooperación bilateral entre ambos países. Desde la entrada en vigor del Tratado fueron ratificadas un total de 149 actas, la última de las cuales (Acta 328) el pasado 19 de julio de 2022.

Hasta mediados de la década de 1990, México cumplió con regularidad sus obligaciones hídricas definidas en el Tratado de 1944. Sin embargo, una sequía prolongada que se extendió de 1994 a 2003 impidió que realizase sus entregas quinquenales de agua, generando un específico tipo de débito: la deuda de agua. Tan solo en 2005, México consiguió saldar la deuda que venía acumulando con Estados Unidos desde 1994. Lejos de suponer una regularización, la deuda de agua pasó a configurarse como un permanente foco de tensión, no solo entre los dos países, sino entre las comunidades locales de los estados fronterizos de Baja California, Sonora, Chihuahua y Coahuila.

Uno de los matices introducidos en el Tratado de Aguas de 1944 es el concepto de “sequía extraordinaria”. En este caso, las entregas de agua pueden ser aplazadas o condicionadas. Si México no consigue entregar, dentro del ciclo de cinco años, los volúmenes de agua estipulados en el Tratado, el agua faltante que existiera al final del ciclo aludido se repondrá en el ciclo siguiente; si Washington no consigue cumplir sus entregas, el agua asignada a México se reducirá en la misma proporción en que se reduzcan los consumos en Estados Unidos. En los 77 años de vigencia del Tratado, la parte estadounidense siempre cumplió con sus entregas. Lo mismo no ocurrió con México. Desde la aplicación del acuerdo, México ha incumplido en dos ocasiones sus obligaciones de entregar agua a su vecino, generando la mencionada deuda de agua. Por ello, la pregunta: ¿por qué México, desde mediados de la década de 1990, viene generando una deuda de agua provocada por su incapacidad de entregar los volúmenes acordados en el Tratado de 1944?

Pese a que la CILA/IBWC haya resuelto la mayoría de las disputas sobre aguas fronterizas que surgieron desde la adopción del tratado en 1945, no consiguió aclarar una cuestión central: ¿qué constituye exactamente una sequía extraordinaria? Cuestión central, si tenemos en consideración que una de las principales características de las cuencas del Río Grande/Bravo y Colorado son sus sequías recurrentes y persistentes. Como la que se registra en la actualidad. En un comunicado de prensa del 16 de agosto de 2022, la CILA/ IBWC informó de que “la actual sequía es la peor de los 114 años de historia registrados”.

Las dificultades encontradas para definir el término “sequía extraordinaria” pueden deberse al hecho de que en 1944 no existía, al menos en el lado mexicano, información fiable sobre variables hidrológicas y climatológicas que permitieran entender cabalmente el fenómeno de la sequía. Como tampoco anticipó el rápido crecimiento urbano y demográfico verificado en las últimas décadas, ya que una de las bases del Tratado consistió en la asignación de cuotas de agua para uso principalmente agrícola. Sin embargo, la ausencia de progreso en la definición de “sequía extraordinaria” se debe, principalmente a la resistencia de determinados grupos de interés de Texas –especialmente, los agricultores texanos del Valle Bajo del Río Grande/Bravo– de que la obligación cíclica de entrega de agua de México a EE.UU. se ajuste en función de la sequía; no les interesa acotar técnicamente el término porque eso permitiría a México dejar de entregar los volúmenes de agua previstos.

Por este motivo, la responsabilidad de cumplir con los términos del tratado ha recaído sobre México, puntuada por la ayuda financiera concedida por Washington, a través del Banco de Desarrollo de América del Norte (NADB, por sus siglas en inglés), para llevar a cabo proyectos de conservación de los recursos hídricos. La “sequía extraordinaria” y su consecuencia inmediata son las variables que vienen puesto de manifiesto las principales disfuncionalidades del Tratado de Aguas de 1944. Si las entregas de agua entre México y Estados Unidos son cíclicas, también los son las consecuencias sociales y económicas de las sequías persistentes y recurrentes, que solo son extraordinarias en la medida en que son severas.

Protestas y conflictos de interés

En los primeros días de septiembre de 2020, un mes y medio antes de la fecha límite del 24 de octubre de 2020 –cuando se completaba el ciclo de entrega de agua a cinco años definido en el Tratado de 1944–, cerca de 2.000 manifestantes –la mayoría, agricultores– bloquearon la entrega de agua que México pretendía hacer a Estados Unidos, cerrando las compuertas de la presa de La Boquilla, en el estado de Chihuahua. México tenía pocas semanas para transferir 240 millones de metros cúbicos de agua y la solución que la Comisión Nacional del Agua (Conagua) encontró fue usar parte del agua almacenada en la presa de La Boquilla. Los enfrentamientos entre agricultores y la Guardia Nacional provocaron dos muertos y varios heridos.

Solo tres días antes de la fecha límite, el 21 de octubre de 2020, ambos países firmaron el Acta 325 por la que México acordó transferir a Estados Unidos los volúmenes de agua mexicana almacenados en las presas internacionales de La Amistad y Falcón, pese a que esta transferencia supusiese que el almacenamiento mexicano en las mencionadas presas se acercase a cero, es decir, que fuera insuficiente para cubrir las necesidades municipales de sus poblaciones ubicadas aguas abajo de la presa de La Amistad. En este caso, Estados Unidos proporcionaría apoyo humanitario a México, prestando agua para cumplir con los usos domésticos y municipales, pero no agrícolas, de las comunidades mexicanas que se abastecen del Río Bravo.

El matiz que excluía el uso agrícola del agua suministrada como apoyo humanitario de Estados Unidos a México explica los temores de los agricultores que, pudiendo ser objeto de instrumentalización para beneficio propio de determinados actores políticos de los estados densamente conservadores del norte del México, constituirán el factor determinante para las tensiones, más que expectables, que vivirá la frontera hídrica a lo largo de 2023. Si entre finales del siglo XIX y la década de 1970 la cuestión central en relación con los Ríos Grande/Bravo y Colorado fue la definición más o menos exacta de sus cauces mediante intercambios de bancos que permitiesen estabilizar los límites fronterizos, desde mediados de 1990 la causa de tensiones bilaterales son los volúmenes de agua que esos ríos transportan (o, principalmente, que han dejado de transportar) para que las fronteras sigan existiendo.

A ambos lados de la frontera entre México y Estados Unidos se localizan no solo los denominados pares de “ciudades gemelas” (Tijuana-San Diego; Juárez-El Paso, Mexicali-Calexico, Laredo-Nuevo Laredo, Matamoros-Brownsville) –que vienen registrando, en las últimas décadas, uno de los más rápidos procesos de urbanización de Norteamérica y, consecuentemente, un elevado crecimiento demográfico–, sino importantes zonas agrícolas, como los valles Imperial y Mexicali en el Oeste, Valle del Paso y de Juárez en la porción central y Bajo Río Bravo en el extremo oriental. Este solape sobredimensionado entre ciudad y campo, urbanización y agricultura, viene provocando una fuerte competencia regional por los recursos hídricos.

Desde 1940, la población de los pares de “ciudades gemelas” se ha multiplicado casi por veinte, pasando de 560.000 personas a unos 10 millones en la actualidad. Además, ambos países comparten sus aguas a lo largo de una zona que, genéricamente, puede considerarse un desierto o, en el mejor de los casos, una región semiárida: la región fronteriza entre México y Estados Unidos recibe menos de la mitad de la precipitación media anual estadounidense.

Esta inseguridad hídrica se manifiesta en una competencia cada vez más intensa por el agua entre los diferentes grupos de interés en la región fronteriza, que gana expresión en los conflictos binacionales sobre la interpretación del Tratado de 1944 (en los que la CILA/IBWC viene cumpliendo un papel importante en el amortiguamiento de tensiones), así como en los conflictos internos entre municipios y agricultores a ambos lados de la frontera. En abril de 2015, la multinacional cervecera Constellation Brands –conocida por fabricar y comercializar las marcas Modelo, Pacífico y Corona– anunció que pretendía invertir 2.000 millones de dólares en la construcción de una fábrica de cerveza en Mexicali. En una fase inicial, la cervecera pretendía producir 10 millones de hectolitros de cerveza al año –destinados en su totalidad al mercado estadounidense–, lo que implicaría la utilización de 20 millones de metros cúbicos de agua al año.

Cinco años después, en marzo de 2020, el 76% de los participantes en la consulta popular celebrada para autorizar o no la implantación de la planta cervecera –cuya construcción se había iniciado en el 2017– rechazó la continuación del proyecto. Pese a que en la consulta popular haya participado tan solo el 3% de los electores censados, los resultados alcanzados llevaron a que la Comisión Nacional de Agua (Conagua) suspendiese la entrega de los permisos pendientes de utilización de agua. A principios de 2022, Constellation Brands anunció que, tras la cancelación de la planta en Mexicali, construiría su fábrica cervecera en Veracruz, es decir, lejos de la frontera.

El principal uso dado al agua extraída de los Ríos Grande/Bravo y Colorado es el agrícola. No solo el principal uso, sino que las zonas agrícolas a lo largo de las cuencas transfronterizas de ambos ríos consumen la mayor parte de su volumen de agua. Solo en el lado mexicano, los distritos y unidades de riego que usan el agua del Río Bravo ocupan una superficie total de, aproximadamente, un millón de hectáreas. El 83% del agua extraída se destina al uso agropecuario, siendo especialmente importante para Chihuahua, el estado donde, en septiembre de 2020, ocurrieron violentas protestas de los agricultores. En los estados mexicanos irrigados por el agua del Río Grande/Bravo la producción agrícola dominante son los cultivos cíclicos de trigo, maíz, forrajes y nogal, altamente exigentes en cuanto a demanda hídrica.

Del lado estadounidense, la región de Yuma e Imperial Valley, irrigada con el agua del río Colorado –una parte significativa de la cual a través del All-American Canal– es denominada la “Capital de las Verduras de Invierno de la Nación”, donde se cultiva alrededor del 90% del suministro de coliflores, lechugas y brócolis desde mediados de noviembre hasta marzo. Pero, si la construcción del All-American Canal a lo largo de la frontera entre California y Baja California permitió al distrito de riego de Imperial Valley ahorrar 82 mil millones de metros cúbicos –finalmente destinados a la ciudad de San Diego dentro del emergente mercado de agua que transacciona a las ciudades el agua originalmente destinada al uso agrícola–, también impidió que ese mismo volumen de agua se filtrase a las capas freáticas del Valle de Mexicali, en México, afectando a aproximadamente 26.000 hectáreas de cultivos de agricultores mexicanos.

A principios de septiembre de 2022, el 49.74% de la superficie de la cuenca del Río Grande/Bravo situada en territorio estadounidense registraba sequía severa y el 6.80% sequía extrema. En términos de producción agrícola y agropecuaria, la sequía afectada a 215 mil hectáreas de cultivos de heno, 105 mil hectáreas de sorgo, 71 mil hectáreas de algodón y 512 mil cabezas de ganado. De igual modo, en la cuenca del río Colorado –cuya superficie total está, prácticamente, en Estados Unidos– se encontraban en zonas de sequía 930 mil hectáreas de cultivos de heno, 115 mil hectáreas de trigo, 79 mil hectáreas de algodón y 942 mil cabezas de ganado.

En idéntico sentido, a finales de agosto de 2022, el 4.9% de la superficie de la cuenca del Río Grande/Bravo situada en territorio mexicano se encontraba afectada por sequía extrema y el 10.6% por sequía severa. Las áreas más expuestas a la sequía se situaban, precisamente, en las zonas fronterizas de los estados del norte de México (Baja California, Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo León y Tamaulipas) con Estados Unidos.

Contigencia y escasez

Entre los principales objetos del Acta 323, firmada en septiembre de 2017, se encontraba la adopción de un Plan Binacional de Contingencia ante la escasez de agua en la cuenca del río Colorado. El Plan Binacional –sujeto a la puesta en práctica de un Plan de Contingencia contra la Sequía de la Cuenca Baja del río Colorado en los Estados Unidos– contemplaba una serie de medidas de ahorro de agua para evitar que la capacidad de almacenamiento en el Lago Mead llegase a niveles críticos. Con el Plan de Contingencia, México y Estados Unidos pasaron a compartir, de facto, la escasez de agua. Resumida en el siguiente principio: cuando un país estuviese en escasez, el otro debería estar en escasez. Compartir la escasez es, precisamente, el plan hídrico de gestión del agua del río Colorado para 2023

El pasado mes de agosto de 2022, la Agencia Federal de Recuperación de Aguas (Bureau of Reclamation, un organismo integrado en el Departamento de Interior de Estados Unidos) publicó su estudio mensual en el que recoge las proyecciones de los niveles de los embalses en la cuenca del río Colorado para cada uno de los 24 meses siguientes. Entre las determinaciones más importantes del estudio se encuentran las reducciones de las asignaciones de agua destinadas a los estados de la cuenca baja del río Colorado, es decir, Arizona, California y Nevada, pero también México. Se trata de una medida que, pretendiendo ahorrar agua, administra la escasez.

En idéntico sentido, y simultáneamente, la sección mexicana de la Comisión Internacional de Límites y Aguas entre México y los Estados Unidos emitió un comunicado de prensa a mediados de agosto de 2022 anunciando que las asignaciones de agua del río Colorado a los usuarios de México y Estados Unidos se reducirán en 2023 por segunda vez desde la firma del Tratado de Aguas de 1944. Con la capacidad útil de almacenamiento total de los lagos Powel y Mead (los dos embalses más importantes del río Colorado) alcanzando los niveles más bajos de la historia, la solución pasará por reducir, en 2023, las entregas de agua a México y a los estados de Arizona y Nevada en un total de 889 millones de metros cúbicos.

Arizona será el estado que sufrirá más recortes (730 millones de metros cúbicos, el 21% de su asignación anual) y Nevada, el que menos (30 millones de metros cúbicos). En el medio, obviamente, está México que sufrirá una reducción de 128 millones de metros cúbicos, el 7% del volumen anual de agua entregado por Estados Unidos. La situación es tan grave que, según el peor escenario posible estimado por la Agencia de Recuperación de aguas, los lagos Powell y Mead podrían alcanzar, a finales de 2023, niveles de almacenamiento que supondrían la paralización de la producción de energía hidroeléctrica. Lo que se llama almacenamiento muerto. La situación en los embalses del Río Grande/Bravo tampoco es mejor. Con datos del 10 de septiembre de 2022, el almacenamiento de la presa La Amistad era del 32% de su capacidad útil, mientras que la presa Falcón alcanzaba el 18.3% de su capacidad.

Atendiendo a los datos publicados por el gobierno de México, al 30 de junio de 2022, México había entregado a Estados Unidos un volumen de 84.6 millones de metros cúbicos de agua procedentes del Río Grande/Bravo. Es decir, para cumplir con la asignación quinquenal de 2.158 millones de metros cúbicos que marca el Tratado de Aguas de 1944, México tiene 40 meses para entregar 2.074 millones de metros cúbicos de agua, es decir, el 96% de la cantidad de agua comprometida en el Tratado de 1944. La deuda de agua y las consecuentes protestas vuelven a asomar en el horizonte de las relaciones bilaterales. Además, la entrega de agua de Estados Unidos a México por el río Colorado en 2022 se redujo en 62 millones de metros cúbicos.

Compartir la escasez es la forma diplomática que México y Estados Unidos tienen de relacionarse. La deuda de agua, una anomalía prevista en el Tratado de 1944, pero no vinculada a los episodios de sequías prolongadas (pero difícilmente definidas como extraordinarias) que vienen registrándose desde mediados de la década de 1990, no solo es un factor que incrementa las disputas regionales entre los diversos grupos de interés presentes a lo largo de la frontera, sino que tiene implicaciones importantes sobre la soberanía de México.

Una presa es, estructuralmente, un muro que retiene el curso de los ríos. La pretensión de Estados Unidos de construir un muro que marque, indudablemente, su frontera con México, –precisamente en el tramo fronterizo no definido por el curso de las aguas, aquello que suele llamarse de frontera seca–, entra dentro de la misma concepción decimonónica que buscó, mediante sucesivas convenciones, fijar el mutante curso del Río Grande/Bravo como límite entre ambos países. Pero el muro, que no es, estructuralmente, una presa, puede funcionar como un dique, provocando inundaciones como las ocurridas en julio de 2008 en las ciudades gemelas de Nogales en Arizona y Sonora.

Por ello, lejos de ser una metáfora, la revisión de los términos en los que ambos países comparten el agua (pero, por encima de todo, la escasez) que tendrá lugar el próximo año, puede ser un puente más que un muro. Sin embargo, en 2023, en la frontera entre México y Estados Unidos seguirá prolongándose, muy probablemente, la sequía que dura desde hace 23 años. Un año antes de que se celebren elecciones presidenciales en México y Estados Unidos. Unas elecciones, también ellas, compartidas.