La autonomía estratégica de la UE y la OTAN

Foto; Jens Stoltelberg, secretario general de la OTAN, y Josep Borrell, Alto Representante para la PESC, durante el Consejo de Asuntos Exteriores de la UE. Bruselas, 9 de diciembre de 2019. (European Council).

Si hay algo que Josep Borrell ha recalcado desde su llegada a Bruselas es el deseo de que la Unión Europea alcance la autonomía estratégica. Este concepto no es nada nuevo, pero el Alto Representante lo lleva poniendo en el centro de su discurso y de la agenda europea desde que tomó su cargo. Asiduo a escribir en A Window to the World, el blog del AR/VP, Borrell apuntaba que la idea de autonomía estratégica es “un proceso a largo plazo para que los europeos asuman cada vez más sus propias responsabilidades. Para defender nuestros intereses y valores en un mundo cada vez más hostil, que nos obliga a confiar en nosotros para garantizar nuestro futuro”. En definitiva, se trata de buscar la soberanía operativa de la Unión.

Esa defensa de los intereses y valores europeos no solo pasa por la independencia militar, sino que tiene una lectura mucho más amplia. Como bien señala el Alto Representante, desarrollar nuestras capacidades tecnológicas, industriales, energéticas, en materias primas o incluso políticas, será crucial para alcanzar la independencia en un mundo en el que Europa está perdiendo cada vez más peso. Sin embargo, la autonomía de la UE conlleva necesariamente la emancipación europea en materia de defensa, uno de los ámbitos más sensibles y que puede despertar mayores recelos a nivel internacional, sobre todo, con los Estados Unidos. Cómo encajar el papel de la OTAN y las relaciones transatlánticas con el futuro de la UE será uno de los mayores desafíos que tiene por delante el proyecto europeo y que deberá superar para su supervivencia.

Cambio o ruptura

Que EE.UU. ha desplazado su centro de gravedad hacia la región de Asia-Pacifico es un hecho que ya empezó a hacerse realidad desde la presidencia Obama. Sin embargo, aun con esto y el aislacionismo y la ruptura que han caracterizado la política exterior de Donald Trump, los norteamericanos no han abandonado Europa y están lejos de hacerlo. Estados Unidos necesita a la UE y la Unión, y en mayor medida, necesita a los americanos (y más cuando las relaciones con Rusia no están en su mejor momento, cosa que Borrell pudo constatar de primera mano en su pasada visita a Moscú con motivo del juicio a Alexei Navalny).

En Europa, la cooperación en materia de defensa nace en 1992 a raíz del Tratado de Maastricht, que sienta las bases de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la política de defensa común. En 1999, esta segunda rama se reforzó con la Política Europea de Seguridad y Defensa, que con el Tratado de Lisboa en 2009 sería sustituida por la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). Este tratado amplía las competencias en esta materia además de crear instituciones como la Agencia Europea de la Defensa, el Comité Militar o el Estado Mayor de la Unión. También se establecen en Lisboa nuevos instrumentos de colaboración como la Cooperación Estructurada Permanente (CEP), que permite la integración de infraestructuras militares de los miembros de la UE, y cláusulas de defensa y solidaridad común.

La Guerra de Ucrania en 2014 y los problemas que plantea Moscú vuelven a activar la integración europea en el ámbito militar. En 2016, Federica Mogherini presenta la Estrategia Global de la UE, donde se desarrollan las líneas generales de la política exterior y de seguridad de la Unión. Esto dio pie al Plan de Acción Europeo de Defensa que tiene como objetivo la creación de un Fondo Común de la Defensa y el aumento de la inversión tanto de gobiernos como del sector privado en esta cuestión. Desde entonces, la puesta en marcha de la CEP y la creación del Programa Europeo de Desarrollo Industrial en materia de Defensa o la Capacidad Militar de Planificación y Ejecución han dibujado el rumbo de unas fuerzas armadas europeas cada vez más unidas.

Esta creación de una defensa común siempre ha sido bienvenida por los EE.UU. y más en los últimos tiempos, ya que para afrontar los desafíos que suponen las nuevas potencias emergentes al otro lado del globo, precisan que los europeos se hagan cargo de su propia defensa. Como bien señalaba Henry Kissinger ya en 1973, “ningún elemento de la política americana de la posguerra ha sido más consistente que nuestro apoyo a la unidad europea”.

Y en esta línea, a medida que el proyecto europeo aumentaba su integración en defensa, las relaciones entre la UE y la OTAN han sido cada vez más estrechas. Los acuerdos de Berlín Plus en 2002, la Declaración conjunta UE-OTAN de 2016 o las propuestas de cooperación común aprobadas en 2019 ponen de manifiesto el principio de complementariedad de esfuerzos en el que se basan los lazos de ambas organizaciones y el interés que tienen tanto la Unión como la Alianza Atlántica en la defensa europea. Este interés, que se remonta a finales de la Segunda Guerra Mundial y que se materializó con la primera alianza militar americana de su historia, sigue siendo beneficioso para ambos: la UE encuentra en la OTAN y los EE.UU. un protector ante agresiones externas, y los norteamericanos encuentran en Europa un socio económico y político con el que contar ante las turbulencias de la realidad internacional.

Sin embargo, la autonomía estratégica de la Unión Europea podría poner fin a las buenas relaciones entre ambas organizaciones.

Desde principios de 2020, China ha desbancado a los EE.UU. como mayor socio comercial de la UE, relegando a los americanos al segundo lugar. El intercambio de bienes con Pekín llegó hasta los 635.000 millones de euros durante el año pasado, superando los 601.000 millones de los 27 con los norteamericanos. Aunque EE.UU. siga siendo el primer destino de los bienes europeos y la Inversión Extranjera Directa (FDI) a ambos lados del atlántico sea la mayor del mundo, lo cierto es que China amenaza el dominio económico de Washington en Europa. El Gigante Asiático es la segunda economía mundial y parece estar desafiando la supremacía estadounidense en el Viejo Continente en materia económica.

Con esto, la cooperación militar ha cobrado una mayor importancia para salvaguardar los intereses de los Estados Unidos en Europa. La defensa y seguridad europeas han pasado a cobrar más peso en las relaciones transatlánticas y a través de este pilar es por donde los americanos ejercen una mayor influencia en la Unión. Debido a esto, no es de extrañar que la idea de una autonomía estratégica pueda generar cierta desconfianza en la Casa Blanca y que se esté poniendo encima de la mesa el debate sobre el futuro de las relaciones transatlánticas.

Aunque con voces disonantes desde dentro, desde la Unión Europea parecen tenerlo claro. Como ha señalado el Alto Representante en todas sus comparecencias al respecto y como le indicó Emmanuel Macron a Joe Biden., “cooperación no significa dependencia. No es que queramos deshacer las alianzas existentes. […] Cooperar es elegir trabajar juntos por valores y objetivos. En el momento en el que la cooperación pasa a ser dependencia, te conviertes en el vasallo de otro y desapareces”, señaló el presidente francés. Todo esto en un contexto donde Washington parece estar perdiendo el liderato mundial y la cooperación con las potencias emergentes es casi obligada para cualquier actor internacional.

Emmanuel Macron telefoneando al presidente de los Estados Unidos Joe Biden (Ian Langsdon/ Asociated Press).

Pero al otro lado del charco el problema se ve desde otra perspectiva. La pérdida de las competencias en defensa en favor de la propia protección de los europeos supondría la pérdida de influencia americana al otro lado del Atlántico. La Casa Blanca, ante la situación de ver minado aún más su hard power sobre la UE y teniendo en mente que la defensa de los valores compartidos (libertad, democracia) pueden no ser suficientes para contar con el apoyo de los europeos en el ámbito internacional, podría oponerse a la idea de la autonomía estratégica de la Unión. Pertenecer al club de Occidente ya no es garantía de nada, parecen decirse.

Como bien saben en Washington, no existen amigos ni enemigos permanentes sino intereses comunes, como advertía Lord Patterson, y cuando estos difieran, la adopción de posturas contrarias parecerá inevitable. Y más aún cuando la concepción de seguridad y defensa entre ambas organizaciones es distinta.

En el Tratado del Atlántico Norte se pone de manifiesto la voluntad de la OTAN de actuar frente a una agresión y no antes, basándose en la reacción y no en la proacción (art. 5). El “si tú me atacas, los demás me defienden” es el leitmotiv de la organización. Aunque esta premisa no siempre se ha cumplido y en la práctica los bombardeos a Yugoslavia y el papel de la organización en la guerra de Irak sean prueba de ello, estos actos se realizaron violando el derecho internacional, al no seguir las disposiciones de la Consejo de Seguridad y de la Carta Magna de las Naciones Unidas, y fueron en contra del propósito original de la organización de mantener la paz mediante la disuasión.

Por otro lado, para Bruselas la seguridad europea es inconcebible sin una política exterior que permita la estabilidad más allá de las fronteras de la UE. La PESC, las políticas de vecindad y las misiones de la PCSD permiten actuaciones en regiones como África u Oriente Medio, entre otras, donde los intereses americanos pueden ser nulos, insuficientes o incluso contrarios a los europeos. ¿Con qué pretexto defenderían los americanos a sus aliados entonces?

El papel activo que confiere la PESC a la UE choca de manera frontal con el rol pasivo con el que fue diseñada la OTAN. Hay cierta incompatibilidad entre el objetivo de disuasión sobre el que se basa la OTAN y la seguridad preventiva que pretende llegar a conseguir la UE que dificultará la coexistencia de ambas organizaciones y afectará a las relaciones transatlánticas.

Difícil pero necesario

Aun con todo esto, el proyecto europeo necesita de la autonomía estratégica para poder hacer frente a los desafíos que definen y definirán la política internacional en un futuro, y defender sus intereses en la esfera internacional. Sin duda, la relación con la OTAN será una de las cuestiones que más afectadas se verán con este cambio y uno de los grandes problemas que plantea el hecho de una Unión Europa independiente. Al tener ambas partes objetivos distinto dentro del mismo nicho, el de la defensa, resulta muy fácil caer en comportamientos de suma cero que supondrían la ruptura del principio de complementariedad en el que se han basado las relaciones UE-OTAN desde sus inicios.

La Unión Europea tendrá, entonces, que hacer ver su idea de autonomía como una oportunidad de cooperación entre iguales y no como una amenaza: como una nueva etapa la relación transatlántica y no como el cisma de Occidente. Bruselas tiene que dejar claro que autonomía no significa autarquía, y el hecho de que se consiga la independencia operativa no se traduce necesariamente en una ruptura con sus aliados tradicionales. De la habilidad con la que se consiga todo esto depende en gran medida el grado de apoyo de los EE.UU. al proyecto europeo y, por lo tanto, las probabilidades de éxito de la UE.

En juego está el futuro de la Unión: o alzarse como un actor propio con voz propia o, como advertía Macron, desaparecer. Si la Unión Europea jugar en la liga de las potencias mundiales, no solo le bastará con pegar por encima de su peso sino que tendrá que sumarle kilos a la báscula: ser un gigante económico, político y militar. Y esto no se conseguirá si no se hace cargo de su propia defensa y si no se redefinen las relaciones transatlánticas sin romper con todo lo establecido, como parecen apuntar desde Bruselas.

BIBLIOGRAFÍA:

BORRELL, Joseph, (2021), Por qué es importante la autonomía estratégica europea. European External Action Service. Disponible en: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/90260/por-qu%C3%A9-es-importante-la-autonom%C3%ADa-estrat%C3%A9gica-europea_es

COHEN, Roger, (2021), “Macron Tells Biden That Cooperation With U.S. Cannot Be Dependence”. The New York Times, Opinion. Publicado el 29 de enero de 2021. Disponible en: https://www.nytimes.com/2021/01/29/world/europe/macron-biden.html

PARLAMENTO EUROPEO (2018), Informe sobre las relaciones UE-OTAN. Parlamento Europeo. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0188_ES.html

PARLAMENTO EUROPEO, (2020), La Unión Europea y sus socios comerciales. Parlamento Europeo. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/es/sheet/160/la-union-europea-y-sus-socios-comerciales

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