10 años del Servicio Europeo de Acción Exterior

El Servicio Europeo de Acción Exterior —EEAS, de sus siglas en inglés—, es el servicio diplomático encargado de la política exterior comunitaria, las relaciones de la UE con los demás actores internacionales y la seguridad común. Creado con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, esta institución fue oficialmente inaugurada en 2011 y cumple en 10 años en uno de los momentos más delicados de la UE. Durante su primera década de vida, el EEAS se ha tenido que enfrentar a grandes desafíos que han consolidado la importancia de una organización que ya se perfila como una de las más importantes dentro de la Unión Europea.

Antecedentes: la PESC y el HR/VR

Creada con el Tratado de Maastrich (TUE) en 1992 por el que se forma la Unión Europea, la Política Exterior y de Seguridad Común es uno de los pilares comunitarios, pues con ella se regula la acción exterior de uno de los actores más relevantes de la escena internacional como es la Unión. Con la revisión incluida en el Tratado de Ámsterdam de 1999, estas políticas quedaron al cargo del Alto Representante (HR), figura que inauguró Javier Solana, quien cesó sus funciones como Secretario General de la OTAN para estrenar el cargo de Mr. PESC, como se le conocía por aquel entonces.

Tras el Tratado de Lisboa que entró en vigor en 2009, el Alto Representante para la PESC pasó a ocupar la vicepresidencia de la Comisión Europea —por lo que se le conoce como High Representative and Vice President o HR/VP—. Aunque la política exterior siguió siendo competencia del Consejo Europeo, formado por los presidentes y primeros ministros de los estados miembros, que el encargado de la PESC pasara a ser parte del ejecutivo comunitario dotó de más relevancia y autonomía a la política exterior europea. De acorde con esa idea y recogido por ese mismo tratado, en 2011 se puso en marcha el Servicio Europeo de Acción Exterior para ayudar al Alto Representante en su tarea diplomática del desarrollo de la Política Exterior y de Seguridad Común.

[FOTO SOLANA Y BUSH]
El presidente estadounidense George W. Bush con el Alto Representante de la UE Javier Solana durante una sesión plenaria del Consejo del Atlántico Norte en el Cuartel General de la OTAN en Bruselas, 22 de Febrero de 2005 (Archivo de la Casa Blanca/ Eric Draper)

10 años de desafíos

Desde su creación, el EEAS ha realizado 37 misiones alrededor del mundo, habiendo concluido 19 de ellas y manteniendo activas otras 18. De estas, 11 son civiles y 7 militares, siendo la más reciente la Operación Irini —libertad, en griego— en las aguas de Libia. Aunque este haya sido su último reto, durante estos 10 años el EEAS ha tenido que lidiar con conflictos cuyo origen se sitúa mucho antes de su propio nacimiento.

Sin pasar por alto muchas de las situaciones donde la UE y el Alto Representante han llevado a cabo las Política Exterior y de Seguridad Común antes de la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior como en Irak, los Balcanes o Georgia, una de las primeras tareas en la que el EEAS se vio implicado fue en la mediación en el conflicto entre Serbia y Kosovo.

Tras la Guerra de Kosovo y a la luz de la resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que aprobaba una presencia internacional para garantizar la estabilidad en la zona, la UE lanzó la misión EURLEX Kosovo en 2008, una misión civil que sustituía a las fuerzas de la OTAN en la región y que apoyaba a las autoridades kosovares. Esta operación, lanzada de manera unilateral ante la posibilidad de un nuevo conflicto y declarada ilegal por Serbia y por Rusia, cosechó su primera victoria con los Acuerdos de Bruselas en 2013.

Gracias al trabajo del recién creado Servicio de Acción Exterior Europeo con Catherine Asthon a la cabeza como Alta Representante, en estos acuerdos se normalizaban las relaciones entre Serbia y Kosovo que más tarde se terminaría de consolidar con el Acuerdo de Estabilización y Asociación (AEA) y la candidatura de Serbia a la entrada en la Unión en 2012. Aunque el fin de la disputa no haya significado el inicio de la concordia, Pristina y Belgrado empezaron a descongelar sus relaciones en 2020, normalizando sus lazos económicos entre sí y sus relaciones diplomáticas con terceros países.

Esta cristalización de la diplomacia europea supuso una importante victoria para la Unión y el EEAS tras su nulo papel en las revueltas árabes de 2011 y la puesta en entredicho de la acción exterior europea por la Sociedad Internacional. La misión en Kosovo sigue activa a día de hoy y ostenta el título de ser la operación más larga en la historia de la UE.

Otro de los hitos a destacar del EEAS y de Lady Asthon como Alta Represente fue el papel europeo en la Crisis de Crimea de 2014. Las protestas del Euromaidán en Ucrania que derrocaron al presidente Yanukóvich, dejaron al país dividido entre prorusos y proeuropeos y, en marzo de ese mismo año, se proclamaron independientes la provincia de Crimea y la ciudad especial de Sebastopol. Ambos enclaves de vital importancia para Rusia —Sebastopol es su única salida al Mar Negro y, por lo tanto, al Mediterráneo, y Crimea juega un papel esencial en la política energética europea y rusa—, se anexionaron a la tierra de los zares y desde Moscú se enviaron tropas a ambos territorios para garantizar esta decisión.

Estas dos independencias que se llevaron a cabo de manera unilateral, no han sido reconocidas por la mayoría de la Comunidad Internacional y fueron consideradas ilegales desde Bruselas. Ante esta situación y promovida por Catherine Asthon, la UE aplicó sanciones a diferentes empresas y personalidades rusas implicadas en la construcción de un puente sobre el estrecho de Kerch, que une la península de Crimea con territorio ruso y materializa la anexión de esta región. A día de hoy, 117 personas y 48 empresas siguen sujetas a las medidas restrictivas comunitarias por menoscabar la soberanía y la independencia de Ucrania, y las relaciones UE-Rusia siguen marcadas por este episodio a pesar de su interdependencia energética y económica.

Otro de los asuntos en los que el Servicio Europeo de Acción Exterior ha jugado una labor de importancia capital ha sido en las negociaciones con la República Islámica de Irán sobre su programa nuclear.

En el año 2002, la ya tensa relación entre Irán y la Comunidad Internacional se agravaba cuando se hizo público que el país persa estaría enriqueciendo uranio a un porcentaje superior al necesario para el uso civil. Tanto la UE como la ONU respondieron con sanciones financieras y a las exportaciones, azotando gravemente la economía del país. La Unión Europea se posicionó desde un primer momento como intermediario entre las autoridades iraníes y las estadounidenses, y Javier Solana—Alto Representante por aquel entonces— jugó un papel clave en las relaciones EE.UU.-UE-Irán debido a su anterior cargo en la OTAN. Tras un breve acercamiento en 2003 cuando Irán se adhirió al Protocolo Adicional del Tratado de No Proliferación, en los años siguientes las relaciones se fueron deteriorando hasta volver la situación inicial: más sanciones por parte de la Comunidad Internacional y la puesta en marcha del programa nuclear iraní.

En 2013 y tras años de restricciones y bloqueos, se reanudaron las negociaciones entre el EU3+E3 —Alemania, Francia y Reino Unido bajo el paraguas de la UE, más China, EE.UU. y Rusia — e Irán, que dieron lugar al Plan de Acción Integral Conjunto (JCPOA) en 2015. A partir de ese año, las sanciones se levantaron a cambio de la renuncia de Irán a su programa de armamento atómico y la limitación del uso de la tecnología nuclear al ámbito civil. La labor del Alto Representante (personificando a la Unión en la mesa de negociaciones) fue indispensable para llegar al acuerdo, y el JCPOA fue el primero de muchos logros de los años de Federica Mogherini —estrenada en el cargo en 2014 en mitad del proceso— al mando del EEAS.

Aunque ya de por sí este hecho haya sido una de las cuestiones internacionales donde más se ha visto la importancia de la acción exterior europea, la salida de los Estados Unidos del JCPOA en 2018 ha acrecentado aún más el papel de la UE en los esfuerzos para la supervivencia del pacto. Habiendo sido necesario un acercamiento con China y Rusia para llevarlo a cabo y aunque deteriorado por la ausencia de los Estados Unidos, el acuerdo seguía vigente dos años después de la retirada de los americanos y sobrevivía sin su apoyo formal hasta principios de este año. Tras los episodios de tensión por la muerte del general Soleimani hace un año y de Mohsen Fajrizadeh —padre del programa nuclear iraní— a finales de 2020, el 4 de enero el gobierno de Irán anunciaba el enriquecimiento de uranio por encima del 20%. Aprovechando la situación vivida en la Casa blanca, Teherán está seguirá jugando sus cartas y, aunque lejos de la bomba nuclear, ya ha hecho que salten las alarmas en Israel, la UE o la IAEA.

[FOTO MOGHERINI ACUERDO IRAN]
La Alta Representante Federica Mogherini y el Ministro de Asuntos Exteriores iraní Mohammad Javad Zarif durante una rueda de prensa en el edificio de las Naciones Unidas en Viena, Austria, el 14 de Julio de 2015. (REUTERS/Leonhard Foeger)

Otro de los hitos más importantes de la era Mogherini fue el acuerdo migratorio con Turquía tras la crisis de los refugiados de 2015. En marzo de 2016 se firmó el acuerdo sobre migración entre la UE y Turquía por el que, a cambio del reasentamiento de refugiados sirios en suelo turco, la Unión se comprometía a acelerar el proceso de adhesión de Turquía (con una mayor cooperación económica y la liberalización de los visados europeos a sus ciudadanos) además de ofrecer una ayuda económica de 6.000 millones de euros a Ankara para el reasentamiento. Aunque no fue tan efectivo como se dio a entender en un principio, el acuerdo consiguió frenar la ola de llegadas masivas y rebajar levemente la tensión interna en materia de inmigración que recorría Europa. Este miedo a que se repita lo ocurrido en 2015 marca las relaciones UE-Turquía, y Erdogan hace buen uso de la baza de la inmigración ante los 27 en las negociaciones.

También en 2016, la diplomacia europea estuvo presente en el Proceso de Paz de Colombia con la creación del Fondo Europeo para la Paz, que busca el desarrollo económico y el mantenimiento de la paz en las zonas más afectadas por el conflicto, paliando sus efectos socioeconómicos. Del mismo modo y como uno de los hechos más destacables del mandato de Mogherini, cabe destacar el lanzamiento de la EU Global Strategy, la estrategia global de acción exterior europea que establece la ruta que debe seguir la UE en materia exterior.

Desde el 2019, el puesto de Alto Representante ha estado ocupado por Josep Borrell, el segundo español en alzarse como jefe de la diplomacia europea. Aunque breve, el período de Borrell al mando del Servicio Europeo de Acción Exterior ha estado marcado por la Operación Irini y por el COVID-19.

Lanzada el 31 de marzo de 2020, la operación EUNAVFOR MED IRINI fue la respuesta europea a la Resolución 2292 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas por la que se establece el embargo de armas a Libia con el fin de frenar cualquier presencia extranjera que pueda extender el conflicto civil que atraviesa el país. Esta operación militar que se encuadra dentro de la PCSD —Política Común de Seguridad y Defensa—, pretende mostrar la capacidad operativa y el compromiso europeo con las instituciones internacionales además de devolver la estabilidad a Libia, país de origen de miles de migrantes a través de la ruta del Mediterráneo central.

Durante la crisis del COVID-19, los esfuerzos del Servicio de Acción Exterior Europeo se han centrado en la repatriación de ciudadanos. De manera conjunta con el Centro de Coordinación de la Respuesta a Emergencias de la Comisión y bajo el marco legal del Mecanismo de Protección Civil de la UE, se ha conseguido la vuelta de más de 82.000 ciudadanos de la Unión. De manera más secundaria, la UE lanzó a principios de la pandemia la propuesta Team Europe, una respuesta global al coronavirus basada en una ayuda financiera por valor de más de 38.500 millones de euros destinados a los países más necesitados alrededor del mundo.

Errores de los que aprender y previsiones a futuro.

Aun con todos estos aciertos, el Servicio Europeo de Acción Exterior no se ha librado de los típicos fallos que ya se presuponen de cualquier institución comunitaria. La falta de consenso a la hora de tomar decisiones a veces puede ser un lastre, y llega a retrasar e impedir la acción en una materia como las PESC, donde el tiempo y la coordinación son de vital importancia. Además, hay que tener en cuenta que la política exterior se encuentra a caballo entre lo supranacional y lo estatal, y tanto la UE como los estados miembros por separado tienen competencias en esto, lo que dificulta la respuesta única.

Este sello tan europeo de división interna que ya se hizo patente a la hora de seguir (o no) a los Estados Unidos en Afganistán tras el 11-S, también lo hemos podido ver en la respuesta común a la Primavera Árabe o la guerra de Siria, ambas descoordinadas e insuficientes por no decir nulas.

Sin embargo, a medida que avanza la globalización y el proceso de integración europeo (siguiendo los cauces del proyecto comunitario y siendo este acelerado por fuerzas centrípetas como China, EE.UU o Rusia ante las que el HR/VP, Josep Borrell, proponía una “autonomía estratégica”) la acción exterior de la Unión Europea ha ido adquiriendo cada vez más importancia y el EEAS va cogiendo cada vez más peso dentro de las instituciones de la Unión.

Durante su primera década de vida, el Servicio Europeo de Acción Exterior ya se ha posicionado como una de las instituciones europeas clave pese a su discreción, y, lejos de disminuir, sus retos durante los próximos 10 años serán cada vez mayores, más numerosos y más importantes. Los problemas que entrañará la globalización, el cambio climático o la brecha entre las viejas y las nuevas potencias emergentes, serán los desafíos que marcarán la agenda de la diplomacia europea de aquí a 2030 y que definirán el papel de la Unión en el mundo del futuro.

BIBLIOGRAFÍA:

DIRECTORATE-GENERAL FOR EXTERNAL POLICIES, (2020), State of play of EU-Iran relations and the future of the JCPOA. European Parliament. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2020/603515/EXPO_IDA(2020)603515_EN.pdf

EUROPEAN EXTERNAL ACTION SERVICE (Web Oficial). Disponible en: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage_en

EUROPEAN EXTERNAL ACTION SERVICE, Military and civilian missions and operations. Disponible en: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/430/military-and-civilian-missions-and-operations_en

VIDEO: A decade of the European External Action Service. EEAS 10th anniversary high level event. Disponible en (YouTube): https://www.youtube.com/watch?v=31HFFYr23rY

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